Коллектив авторов - Управление бюджетными ресурсами и доходами (правовые вопросы)

При том, что все звенья финансовой системы характеризуются спецификой формирования и использования, связующим их моментом является система взаимосвязанных, «взаимообменных» потоков денежных средств: из бюджета – в связи с использованием – расходованием сосредоточенных в нем средств, в бюджет – в связи с направлением обязательных платежей, например, в виде налогов, уплачиваемых хозяйствующими субъектами. Отсюда бюджетный метод ведения государственного хозяйства имеет организующее, как следствие – управленческое – значение для финансовой системы в целом.

Отмеченная роль бюджета прослеживается в юридическом регулировании соответствующих финансовых отношений. Действующее законодательство России бюджет трактует как «форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления» (ст. 6 Бюджетного кодекса РФ). [72] СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.

В финансово-правовой науке сущность бюджета характеризуется неоднозначно. Бюджет понимается как отношения по поводу распределения национального дохода для формирования централизованного денежного фонда в целях выполнения функций государства; [73] См.: Бесчеревных В. В . Компетенция Союза ССР в области бюджета. М., 1976. С. 6–23. «абстрактное выражение всех процессов в области экономики и социальной сферы, происходящих в государстве». Бюджет – это доходы и расходы государства, он позволяет аккумулировать основные публичные ресурсы, предназначенные для финансового обеспечения государства. [74] Горбунова О. Н . Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России. С. 99, 160. Сведя воедино различные подходы к сущности бюджета, его следует рассматривать в трех аспектах: материально-правовом, экономическом, публично-правовом. Разностороннее понимание бюджета сформировалось к концу 19 века – началу 20 века. До этого периода он рассматривался, например, как акт одобрения доходов и расходов государства (Р. Штурм), [75] См.: Штурм Р. Бюджет. СПб, 1907. С. 3. «зависимость доходов от расходов», «закон государственного хозяйства» (Л. Штейн), [76] См.: Штейн Л. Финансовая наука. Государственное хозяйство. СПб., 1885. Вып. 1. «экономический план» (И. Х. Озеров), [77] См.: Озеров И. Х. Основы финансовой науки: Бюджет. Формы взимания. Местные финансы. Государственный кредит. В серии «Научное наследие». М., 2008. С. 37–38. «по форме закон; по содержанию …административная мера» (М. Коркунов). [78] См.: Коркунов М. Русское государственное право. Т. II. СПб., 1905. Изд. 5. С. 130.

В материально-правовом смысле бюджет выполняет роль фонда денежных средств, находящегося в ведении государства. Бюджетом как фондом наделяются входящие в состав государства публично-правовые образования. В широком смысле фонд – совокупность денежных и иных ресурсов целевого назначения, находящихся в распоряжении хозяйствующих субъектов, государственных институтов. [79] См.: Емельянов А. С . Понятие фонда денежных средств в российском праве // Финансовое право. 2002. № 1. С. 49; Щекин Д. М. Публичные денежные фонды как основополагающая категория финансового права // Бюджетное право РФ. Ежегодник. 2006 год. М., 2007. С. 120. В таком качестве бюджет имеет следующие особенности, обуславливающие специфику бюджетного метода ведения государственного хозяйства.

Во-первых, бюджет имеет денежный характер. Его функционирование позволяет сосредоточить и использовать денежные средства в режиме доходов и расходов соответственно, что характеризует важнейшие содержательные стороны бюджетного метода ведения государственного хозяйства. Иными словами, бюджет составляет материальную основу ведения государственного хозяйства, подразумевая сосредоточение и организацию использования государственных денег. Соответственно, категории «бюджет» и «бюджетный метод ведения государственного хозяйства», «государственное хозяйство» – не разнопорядковые, а взаимосвязанные категории, первая имеет обуславливающее значение.

Во-вторых, все операции с денежными средствами государства осуществляются, контролируются в рамках и в связи с формированием и функционированием бюджета. Поэтому все доходы и расходы государства, источники финансирования возникшего дефицита ресурсов государства должны быть объединены в бюджетном фонде. Тем самым этот насыщает бюджет сведениями об источниках обогащения государства, наличии у него финансовых обязательств, как погашенных, так и непогашенных, информирует о финансовой обстановке в государстве и обществе в целом. Бюджет в рассмотренном аспекте создает оптимальные условия для организации государственного хозяйства, организации оборота государственных денежных средств и контроля за ними, формулирует информационную основу соответствующих отношений.

В-третьих, бюджет понимается с позиций гражданско-правового института собственности, сложившегося в государстве с учетом его исторического развития. Сосредотачиваемые в бюджете денежные средства приобретают статус казны, принадлежащей государству (его территориальным образованиям) на праве государственной (муниципальной) собственности. Данные положения юридически закрепляются законодательством государств (в России – статьи 214, 215 Гражданского кодекса РФ, части 1). [80] СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301. Следовательно, бюджет одновременно характеризуется и гражданско-правовым, и финансово-правовым режимами функционирования. Собственность признается «основой», «опорой» суверенитета государства, позволяющей ему реально управлять обществом. [81] См.: Биндер М. А . Государственно-правовые проблемы взаимопомощи советских народов. Алма-Ата, 1967. С. 57. Государственный суверенитет в его разностороннем проявлении вряд ли может быть реализован вне публичных финансов, заключенных в бюджет.

В-четвертых, с усложнением государственного хозяйства бюджет приобрел определенную структуру, не нарушающую его целостность как фонда, предполагающую развитие бюджетных правоотношений различных видов, обслуживающих функционирование бюджета. Например, по законодательству России, бюджет включает доходную и расходную части; источники финансирования дефицита бюджета; целевые бюджетные фонды различной предназначенности (по анализу гл. 4 Бюджетного кодекса РФ). В условиях политической и социально-экономической напряженности также стало актуальным формирование в составе бюджета резервных фондов для финансирования разного рода непредвиденных расходов (ликвидаций последствий стихийных бедствий, чрезвычайных ситуаций и т. д.), что является характерной чертой модификации современного бюджетного метода ведения государственного хозяйства. Например, ст. 81, 82 Бюджетного кодекса РФ допускают формирование в составе соответствующих бюджетов бюджетной системы России резервных фондов органов власти (Правительства РФ, Президента РФ, высших исполнительных органов власти субъектов РФ, местных администраций).