Коллектив авторов - Управление бюджетными ресурсами и доходами (правовые вопросы)

Осуществление государственных полномочий – как суверенных, так и несуверенных, – невозможно вне финансового обеспечения государства, в свою очередь, выступающего результатом ведения государственного хозяйства бюджетным методом. Это учитывается при планировании использования денежных средств государства в режиме расходов бюджета. Следует заметить, что важнейшей статьей государственных расходов является финансирование органов власти: текущие расходы на материально-техническое обеспечение их деятельности, выплату заработной платы государственным служащим, содержание помещений, где они осуществляют деятельность и др. Это получает отражение в планировании расходной части бюджета государства, публично-правового образования на конкретный финансовый период (по анализу ст. 8, приложения 9 Федерального закона от 2 декабря 2013 г. «О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов»). [89] СЗ РФ. 2013. № 49. Часть 1. Ст. 6350.

Таким образом, связь между бюджетным методом ведения государственного хозяйства и функциями государства, государственным суверенитетом, выражающая публично-правовые основы первого, заключается в следующем. Во-первых, реализация государственного суверенитета проявляется в установлении государством нормативных основ ведения государственного хозяйства бюджетным методом, вследствие чего развиваются бюджетные правоотношения с участием государства. Во-вторых, выполнение функций государством, связанных с реализацией его суверенных (и несуверенных) полномочий, требует финансово-материальных ресурсов. Эти денежные средства сосредотачиваются в режиме бюджетных доходов и используются в режиме бюджетных расходов.

Публично-правовые основы бюджетного метода ведения государственного хозяйства обусловлены его экономическими основами.

Экономические основы исследуемой категории заключаются в том, что функционирование бюджета имеет черты распределительного процесса, присущего финансам в целом. [90] См.: Пискотин М. И . Советское бюджетное право (основные проблемы). М., 1971. С. 76; Родионова В. М. Вопросы сущности и функций советских финансов. М., 1987. С. 20. Возлагаемая на бюджет функция распределения денежных средств в виде распределения национального дохода проявляется на ведомственном и территориальном уровнях. Первый затрагивает организации и иные хозяйствующие субъекты (направление им денежных средств из бюджета – в режиме расходов бюджета, уплата ими обязательных и иных платежей, поступающих в бюджет – в режиме доходов бюджета), второй касается межтерриториального распределения денежных средств.

Межтерриториальное распределение бюджетных средств выступает важнейшей составляющей бюджетного метода ведения государственного хозяйства. Показателем финансового благополучия государства является уровень экономического развития публично-правовых образований в его составе. Поэтому государство обязано обеспечить свои территории необходимым объемом финансовых ресурсов. Одним из обеспечивающих факторов служит так называемое «бюджетное регулирование», охватывающее юридически установленное распределение бюджетных средств в режиме нормативов отчислений от доходов из одного бюджета бюджетной системы государства в другой (регулирующие доходы бюджета), межбюджетные отношения, в рамках которых разрешаются вопросы распределения бюджетных средств, из одного бюджета в другой выделяются средства в виде дотаций, субвенций, субсидий (межбюджетные трансферты).

Таким образом, экономические основы бюджетного метода ведения государственного хозяйства заключаются в организации бюджетных правоотношений как денежных, имеющих публичное предназначение, обусловленное потребностями перераспределения части национального дохода, сосредоточенного в бюджете, в целях финансового обеспечения задач и функций государства на разных территориальных уровнях.

Формирование и применение бюджетного метода ведения государственного хозяйства как основополагающей финансово-правовой категории дает почву также тому, что государственное хозяйство и частное хозяйство имеют существенные различия, хотя и основаны, изначально, на отношениях собственности. Их разграничение обусловлено различной природой публичного и частного права, [91] См.: Иоффе О. С., Шаргородский М. Д. Вопросы теории права. М., 350; Покровский И. А. Основные проблемы гражданского права. М., 1998 (в серии «Классика российской цивилистики»). С. 37–49; Попондопуло В. Ф. О частном и публичном праве // Правоведение. 1994. № 5/6. С. 53. публичных и частных финансов, [92] См.: Годме П . Финансовое право. М., 1978. С. 41–42; Гольцев В. А . Финансовое право. М., 1902. С. 4; Зен С. Повторительный курс финансового права. М., 1913. С. 13. служащей предметом многочисленных научных исследований. Важность данного разграничения объясняется тем, что в экономической литературе, как российской, так и зарубежной, многие категории, носящие характер финансово-правовых – а значит, публичных («доходы», «бюджет»), употребляются в контексте отношений между частными субъектами («семейный бюджет», денежные средства организаций, «бюджетная система предприятия» и др.). [93] См., напр.: Чернов А. Ю . Личные финансы: доходы и расходы семейного бюджета. М., 1995. С. 5; Grinyer J. R. Sinclair C. D., Ibrahim D. N. Management Objectives in Capital Budgeting // Financial Practice and Education. 1999. № 2. С. 12. Это вызывает вопросы относительно трактовки их содержания.

Существенным отличием государственного и частного хозяйства является то, что действия уполномоченных субъектов в рамках первого и соответствующие им отношения напрямую не подчиняются принципам построения экономической системы (принципу свободной конкуренции, спроса и предложения и др.), не складываются стихийно под влиянием экономически значимых обстоятельств. Они обусловлены публичными потребностями – реализацией функций и задач государства, государственным суверенитетом и государственным управлением, подразумевают организацию и функционирование публично значимого денежного фонда, основанные на жестких юридических предписаниях, исполнение которых гарантировано государственным контролем и принуждением. Государство в принудительном порядке обеспечивает свои доходы; производит расходы в соответствии с общественными потребностями, оказывает всестороннее управленческое воздействие на общественные отношения. Развивающиеся в рамках частного хозяйства отношения подвергаются, прежде всего, субъективной оценке их участников относительного целесообразности и эффективности для реализации частных интересов конкретных субъектов, а также принципам сложившейся в стране экономической системы. Тем не менее, нельзя отрицать, что имеющие место в экономике процессы оказывают влияние и на публичные финансы – бюджет (например, планирование в нем расходов с учетом необходимости оказать финансовую поддержку различным сферам экономики, снижение уровня прибыли организаций сказывается на пополнении доходов бюджета от налога на прибыль и т. д.).