Коллектив авторов - Управление бюджетными ресурсами и доходами (правовые вопросы)

Материально-правовое понимание бюджета, выражающее наделение публично-правовых образований правом собственности на бюджет как денежный фонд, также учитывает свойства типа государственного устройства. В федеративных государствах бюджетные средства субъектов федерации и муниципальных образований принадлежат им на праве собственности (применительно к России – ст. 214–215 ГК РФ). В унитарных государствах бюджетные средства местного уровня выступают частью общегосударственной материальной базы. Входящие в их состав публично-правовые образования реализуют правомочия пользования и распоряжения бюджетными средствами с учетом ограничений, установленных «центральными» органами власти. Такой подход к разграничению собственности, связанный с образованием государственных и муниципальных бюджетных фондов, обуславливает развитие отношений межбюджетного характера, бюджетного регулирования для распределения бюджетных средств между бюджетами, но в общегосударственных целях. В частности, государственный бюджет КНР включает доходы, перечисляемые местными органами власти центральному правительству, и расходы в форме субсидий, выделяемых центральным правительством местным органам (п. 4 Закона о бюджете КНР). В Италии коммуны за счет перераспределения средств из государственного бюджета получают около 80 % своих доходов. [205] См.: Емельянов А. М. Некоторые подходы к правовому регулированию муниципальных отношений в зарубежных государствах // Международное публичное и частное право. 2006. № 6. С. 21–23.

Денежный характер сосредоточиваемых в бюджете средств, обуславливающий его материально-правовое понимание, указывает, что эти средства выступают объектами многих бюджетных правоотношений. Поэтому многие правоотношения, обеспечивающие реализацию элементов бюджетного устройства, носят характер материальных бюджетных правоотношений. Процессуальные правоотношения, выражающие организационные основы бюджетного устройства, позволяют управлять обращением с этими средствами в соответствии со сложившимися подходами бюджетного процесса, разграничения бюджетной компетенции публично-правовых образований, обеспечить контроль за правоотношениями. В гл. 2 природа бюджетных правоотношений исследуется в аспекте правовых основ бюджетного устройства России.

Как отмечалось, бюджет, будучи публично-правовой категорией, имеет публичную целевую предназначенность – финансовое обеспечение реализации государственных задач и функций. Поэтому наличие бюджета выступает обязательным атрибутом государства, условием и средством государственного управления сферой финансов. Однако задачи и функции государства, требующие финансирования бюджетными средствами, могут реализовываться публично-правовыми образованиями на различных территориальных уровнях в зависимости от административно-территориальной структуры федеративных и унитарных государств. Это также связано с экономическим пониманием бюджета, заключающимся в его распределительной функции – в т. ч. распределении бюджетных средств между публично-правовыми образованиями в ходе бюджетного регулирования в целях формирования финансовой основы их функционирования. Например, Основной закон ФРГ (ч. 1 ст. 104 а(1)) предусматривает, что Федерация и земли раздельно несут расходы на решение своих задач. Соблюдение целевого предназначения использования средств бюджета на территориальных уровнях обеспечивается установлением в государстве институтов финансового контроля, юридической ответственности.

Исследование подтверждает, что и иные свойства бюджета, обуславливающие содержание бюджетно-правового статуса государства, предопределены типом государственного устройства.

Так, в структуре государственного бюджета обособлены фонды для финансирования мероприятий на территориальных уровнях в связи с осуществлением общегосударственных расходов (унитарные государства) либо для оказания поддержки бюджетам нижестоящих уровней бюджетной системы в режиме межбюджетных отношений, бюджетного регулирования (федеративные государства, в отдельных случаях – унитарные). Формы межбюджетных трансфертов, выражающие распределительную функцию бюджета, по своему правовому режиму совпадают в государствах разных типов. [206] См. также: Adrian C. R., Fine M. R. Указ. соч. Р. 101; Axelrod D. Указ. соч. Р. 135; Grant D., Omdahl L . Указ. соч. С. 26; Palumbo D. Указ. соч. Р. 324; Ross R. S. Указ. соч. Р. 79–81; Saffel D. Указ. соч. Р. 39; Wilson J. K . Указ. соч.: Граверт Р. Финансовая автономия органов местного управления в ФРГ// Государство и право. 1992. № 10. С. 96; Кнемайер Ф. Л. Организация местного управления в Баварии // Государство и право. 1995. № 4. С. 116; Третнер К. Х. Реформирование межбюджетных отношений в Германии // Финансы. 2003. № 1. С. 66; Хаузер Х. Г. Система финансового выравнивания между федерацией и землями в Германии // Финансы. 1995. № 5. С. 53.

В государствах – как федеративных, так и унитарных – установлены исключения из правила единства бюджетного фонда: «дополнительные», «присоединенные» бюджеты, специальные счета казначейства, функционирующие обособленно от бюджета государства (публично-правовых образований). Такие «бюджеты» и «счета» информируют о тенденциях государственной политики в сфере финансов, заключающихся в сосредоточении и использовании денежных средств государства на определенные нужды. Например, в унитарной Франции планируются «присоединенные» бюджеты помимо основного: гражданской авиации, монетного двора, издательства официального вестника « Journal Official », Почетного легиона, Ордера освобождения, социальных сельскохозяйственных расходов и др. [207] См.: Самойлова Л. М. Принципы бюджетного права Франции // ФП. 2006. № 3. С. 31–36. В Великобритании сформирован обособленный бюджет Национального фонда займов для обеспечения сбалансирования бюджета – осуществления платежей по государственному долгу; законопроект о расходах вносится в парламент в виде смет военных и гражданских министерств и ведомств. В Японии наряду с центральным бюджетом («счет центрального правительства») формируется инвестиционный бюджет, а также 57 специальных счетов. В США наряду с федеральным бюджетом существуют временные и постоянные специализированные фонды (кредитные, научно-технические). [208] См.: Крылова Н. С. Центральные государственные органы Великобритании. М., 1965. С. 189–190; Куфакова Н. А. Указ. соч. С. 16–17; Самойлова Л. М. Указ. соч.

В государствах получила распространение также практика обособления социальных фондов, позволяющих финансировать реализацию функции государственного социального страхования. Такие фонды являются легитимными целевыми фондами, образованными вне бюджетов (внебюджетные фонды). Они выступают самостоятельным звеном финансовой системы, выражая взаимосвязь социально-экономической сферы и публичных финансов через процессы формирования и осуществления государственных доходов и расходов соответственно. В одних государствах социальные фонды наделяются бюджетами, имеющими статус звена бюджетной системы (Россия), либо включены в бюджет государства (Бразилия), в других – фонды обособлены от бюджетной системы, имея статус публичных фондов (ФРГ), государственных учреждений (Франция). Например, в ФРГ социальные фонды (Фонд социального страхования и др.) являются важным звеном финансовой системы. В свою очередь, Фонд социального страхования состоит из большого числа автономных фондов, средствами которых финансируются отдельные виды страхования. Они находятся в распоряжении Федерального правительства, их бюджеты подлежат ежегодному утверждению Парламентом. [209] См.: Вовченко Н. Г., Кочмола К. В. Указ. соч. URL: www.ff.rseu.ru/MFKO/UMM/Uch_fszg/index.htm. В России рассматриваемые фонды, фактически «дополняющие» бюджет, обозначаются как «государственные внебюджетные фонды», в их ведении – бюджеты федерального и регионального уровня как часть бюджетной системы РФ (ст. 10 БК РФ). В другом федеративном государстве – Бразилии – бюджет социального обеспечения включен в годовой финансовый закон о бюджете, т. е. означает формирование соответствующего «внутрибюджетного» фонда (ст. 165 Конституции Бразилии). Внебюджетные фонды также присутствуют в системе социального страхования Франции, основанной на деятельности учреждений: Национальная касса пенсионного страхования наемных рабочих, Национальная касса медицинского страхования наемных рабочих, Национальная касса пособий семьям. [210] См.: Евдокимов А. Н . Указ. соч. С. 13–20.