Коллектив авторов - Управление бюджетными ресурсами и доходами (правовые вопросы)

Если организационные формы социальных фондов («бюджет», «внебюджетный фонд», «внутрибюджетный фонд», «государственное учреждение») не зависят напрямую от типа государственного устройства, то общность финансово-правовой политики, правового регулирования управления их функционированием в пределах государства в большинстве случаев обусловлены особенностями унитарных и федеративных государств. Так, если в унитарной Франции действуют единые государственные учреждения социальной специализации, то в федерации – США – общенациональной системы социального страхования не существует. Она основана на социальных программах, принимаемых как на федеральном уровне, так и на уровне штатов либо совместно. [211] См.: Замалетдинова Э. Н. Социальное страхование в России и за рубежом // Международный бухгалтерский учет. 2011. № 8. С. 42–44. Напротив, в Российской Федерации система социального страхования (социального обеспечения) управляется на общегосударственном уровне, что сходно с практикой унитарных государств.

Отмеченная особенность правового регулирования режима социальных фондов в унитарных и федеративных государствах касается и иных фондов. Если в унитарных государствах формирование «дополнительных» фондов помимо бюджета строго централизованно, то в федеративных государствах этот вопрос наряду с федеральным законодательством регулируется и законами субъектов (но в пределах «рамочных» требований федерального законодательства). Например, в США бюджетное законодательство штатов достаточно подробно регулируют правовой статус подобных фондов. Так, законодательство штата Делавэр устанавливает, что все денежные поступления и активы штата должны направляться казначеем штата в Общий фонд, если иное не оговорено законом. Однако в состав Общего фонда не включаются: фонды, учрежденные в соответствии со специальными конституционными требованиями; фонды, образованные за счет средств от продажи целевых облигаций; фонды либо денежные средства, полученные в виде финансовой помощи (грантов) по акту, принятому Конгрессом США; целевые пожертвования, дары; фонды погашения, учрежденные в соответствии с законами штата. [212] См.: Кашкин С. Ю., Лафитский В. И., Штатина М. А. Разграничение функций по исполнению бюджетов между органами федерации и субъектов федерации за рубежом // ЗиЭ. 2006. № 6 // СПС.

Не менее важным свойством бюджета, позволяющим охарактеризовать особенности бюджетно-правового статуса государства, наметить черты его бюджетного устройства, является правовая форма бюджета.

Как отмечалась, правовая форма «придается» бюджету как публично-правовой категории в рамках бюджетного процесса. Соблюдение взаимосвязанных информационных и юридических требований к правовой форме бюджета, обеспечиваемое в числе прочих методов бюджетным процессом, контролем, – важная гарантия должного функционирования бюджетных правоотношений, поэтому установление этих требований выступает составляющей бюджетно-правового регулирования.

В федеративных государствах требования к правовой форме бюджета, осуществлению бюджетного процесса установлены федеральным и региональным законодательством применительно к соответствующему бюджету, что выражает пределы самостоятельности публично-правовых образований в сфере управления публичными финансами. [213] См.: Ялбулганов А. А., Егорова М. О. Основы бюджетного права и бюджетного устройства Германии// Реформы и право. 2007. № 1// СПС. Применительно к России см., напр.: ст. 89 Конституции Республики Татарстан от 30 нояб. 1992 г. (с изм. от 22 июня 2012 г.)// Ведомости Верховного Совета Татарстана. 1992. № 910. Ст. 166; ст. 14 Закона Республики Саха от 26 дек. 2007 г. № 1095 – III (ред. от 14 дек. 2012 г.) (с изм. и доп. от 1 янв. 2013 г.) «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Республике Саха (Якутия)»// Якутские ведомости. 2007. 29 дек. № 102; 2012. 29 дек. № 99. В унитарных государствах бюджетный процесс относительно территориальных бюджетов регулируется общегосударственным законодательством. [214] См., напр.: разд. VII Конституции Испании, ст. 34 Конституции Французской Республики. См. также: Крылова Н. С. Центральные государственные органы Великобритании. С. 189–190. Зачастую это создает проблемы в связи с управлением бюджетом на местном уровне вследствие отсутствия конкретизации требований к осуществлению бюджетного процесса применительно к конкретным территориальным образованиям.

Бюджет принимается на один финансовый год или на несколько. Разные сроки действия бюджета обусловлены не столько государственным устройством, сколько традициями. Однако в зависимости от типа государства – унитарное либо федеративное – различается подход к юридическому установлению возможностей волеизъявления публично-правовых образований на более продолжительный срок, нежели один год. В унитарных государствах требования к срокам действия бюджета едины для территориальных образований. В отличие от унитарных государств, в федеративных государствах бюджетный год у членов федерации может не совпадать с федеральным бюджетом (США). Так, если в ФРГ бюджет федерации утверждается на один календарный год, то бюджеты некоторых земель – могут утверждаться на более длительные периоды. [215] По анализу п. 3 ст. 139 Конституции земли Гессень (ФРГ). См. также: Ялбулганов А. А., Егорова М. О. Основы бюджетного права и бюджетного устройства Германии// Реформы и право. 2007. № 1// СПС.

Приведенные примеры служат показателем различий установления и реализации правовой формы бюджета, упорядочения бюджетного процесса в федеративных и унитарных государствах.

Особенности государственного устройства влияют и на разграничение полномочий органов власти различных территориальных уровней в связи с функционированием бюджета, их взаимодействием и взаимной ответственностью в рамках бюджетного процесса, разграничением контрольных бюджетных полномочий, а также управлением сферой финансов в целом.

Установленное в унитарных государствах нормативное требование включения в государственный бюджет бюджетов публично-правовых образований оказывает влияние на осуществление бюджетного процесса. Так, в Китае Всекитайское собрание народных представителей проверяет проект как государственного, так и региональных (местных) бюджетов, отчет об исполнении государственного и региональных бюджетов, контролирует их исполнение в части формирования доходов и осуществления расходов, распределения публичных средств. На органы власти поселка, города возложена обязанность незамедлительно подать бюджет, одобренный собранием народных представителей, на регистрацию в органы власти следующего по «восходящей» уровня (то же самое и относительно отчета об исполнении бюджета). Однако исполнение местных бюджетов входит в компетенцию финансовых отделов местных органов (п. 12, 40, 43, гл. 8 Закона о бюджете КНР), [216] По матер.: Комягин Д. Л. Указ. соч. С. 55. что схоже с практикой исполнения территориальных бюджетов федераций.