Коллектив авторов - Формы и методы государственного управления в современных условиях развития

Административно-процессуальные формы (административные процедуры, административная юстиция), так же как и структурные формы, применяются на практике в целях обеспечения организации осуществления субъектами исполнительной власти государственно-управленческой деятельности. Однако административно-процессуальные формы управления призваны выполнять иные функции. Они определяют порядок совершения органами исполнительной власти (должностными лицами), иными субъектами государственного управления управленческих действий, их последовательность. Эти формы устанавливают юридические факты, с наличием которых связывается возникновение, изменение или прекращение административно-процессуальных отношений, субъектами которых являются органы исполнительной власти (должностные лица), реализующие свои функции и полномочия в рамках указанных отношений. Административно-процессуальные формы определяют стадии, процессуальные сроки разрешения субъектами исполнительной власти разного рода административных дел, а также виды процессуальных документов, при помощи которых оформляются управленческие решения, по таким делам.

Значение этих форм заключается также в том, что они устанавливают процессуальный статус участников административно-процессуальных отношений, т. е. процессуальные полномочия субъектов исполнительной власти, процессуальные права физических, юридических лиц, гарантии этих прав, и процессуальные обязанности субъектов. От качества административно-процессуальных форм управления во многом зависит обеспечение законности и качества принимаемых органами исполнительной власти (должностными лицами) решений, совершаемых ими управленческих действий по реализации этих решений.

Представляется необходимым отметить еще два момента. Во-первых, административные процедуры как формы управления используются в процессе осуществления органами исполнительной власти (должностными лицами) позитивной государственно-управленческой деятельности, связанной с правомерным поведением субъектов административно-правовых отношений. А административная юрисдикция в качестве формы управления применяется в следующих случаях: 1) при разрешении органами исполнительной власти (должностными лицами) индивидуальных дел по административным спорам (конфликтам) между субъектами исполнительной власти и неподчиненными им гражданами, их общественными объединениями, юридическими лицами (в порядке обжалования указанными лицами или оспаривания прокурором решений, действий (бездействия) органов исполнительной власти (должностных лиц); 2) при разрешении дел об административных правонарушениях, а также в связи с применением административных предупредительных или пресекательных мер административного принуждения. [115] Подробнее об этом, см.: Административный процесс: учебник для бакалавриата и магистратуры / под ред. М. А. Штатиной. М. Из-во Юрайт. 2015. С. 17–18.

Во-вторых, административно-процессуальные формы используются субъектами исполнительной власти главным образом для совершения внешних действий государственно-властного характера по оказанию непосредственно управляющего воздействия на объекты управления (например, процедуры государственной регистрации юридических лиц, лицензирования их деятельности, осуществления контроля, надзора этой деятельности). Такие формы применяются также для осуществления органами исполнительной власти внутриуправленческой деятельности (процедуры подготовки нормативных правовых актов, выполнения поручений вышестоящих органов, ведения делопроизводства, проведение совещаний (заседаний). В то же время некоторые действия органов исполнительной власти (должностных лиц), осуществляемые в рамках организационных мероприятий или материально-технических операций, не требуют процессуального оформления. [116] Административное право: Учебник / Под ред. Л. Л. Попова. Указ. соч. С. 390, 391–392.

Вместе с тем, хотя структурные и административно-процессуальные формы управления обладают относительной самостоятельностью, фактически они носят вспомогательный характер, так как не могут существовать в отрыве от содержания исполнительной власти, государственно-управленческой деятельности. Задачи, функции исполнительной власти, компетенция ее субъектов оказывают определяющее влияние на формирование структуры системы этой ветви власти, и на содержание, характер административно-процессуальных форм управленческой деятельности. [117] Тихомиров Ю. А. Административное право и процесс: полный курс. М. 2006. С. 35; М. П. Петров. Исполнительная власть на этапе модернизации Российского государства. М.: Юрлитинформ. 2012. С. 53. Новые задачи исполнительной власти, перераспределение функций и полномочий между ее субъектами, необходимость которых обусловлена изменением ситуации, состояния дел в этой или иной сфере государственного управления (например, условиях финансово-экономического кризиса), неизбежно влекут за собой обновление структурных и процессуальных форм управления. Возможно поэтому в литературе, главным образом в учебниках, при рассмотрении темы «формы государственного управления» основное внимание уделяется вопросам, касающимся форм внешнего выражения деятельности субъектов исполнительной власти. Не умаляя значения структурных и административно-процессуальных форм управления, в рамках настоящей работы проблема определения понятия «формы государственного управления» так же анализируется прежде всего в отношении функциональных форм.

Одной из причин, препятствующих решению этой проблемы, на наш взгляд является то, что в теории административного права пока малоисследованным остается вопрос об общих признаках форм государственного управления. Между тем именно всестороннее изучение таких признаков является основополагающей предпосылкой более глубокого и полного понимания сущности этой сложной, многогранной категории, позволяющей выявить особенности, отличающие ее от других элементов механизма реализации исполнительной власти (функций, методов и т. д.). Приходится констатировать, что до настоящего времени в науке административного права четко не сформирован полный перечень основных общих признаков форм управления, аналогичный перечню общих признаков методов государственного управления, который рассматривается во многих учебниках по административному праву. [118] См., например, Административное право России: курс лекций под редакцией д.ю.н., профессора Н. Ю. Хаманевой. МТК Велби. Изд-во Проспект. 2007. с. 389. В научной и учебной литературе обычно подробно анализируются признаки административно-правовых (правовых) форм управления в целом и их отдельных видов (административно-правовых актов, административных договоров) и частично затрагивается вопрос о признаках «неправовых» форм (организационных мероприятий, материально-технических операций).