Юрий Лапин - Государственная политика в области охраны здоровья детей. Вопросы теории и практика

В том же году впервые была утверждена Программа государственных гарантий обеспечения граждан Российской Федерации бесплатной медицинской помощью [20] Программа утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 11 сентября 1998 г. № 1096 [182]. . Принятый в дальнейшем ряд изменений, в том числе в названии программы, не касался ее существа. Программа регламентирует перечень видов медицинской помощи, предоставляемых населению бесплатно [21] Бесплатная профилактическая помощь детям была включена в указанную программу государственных гарантий в 2001 г. [188]. , базовую программу обязательного медицинского страхования, объемы медицинской помощи и ряд других параметров, касающихся финансирования. Однако уже в следующем 1999 г. дефицит финансовых средств на реализацию программы государственных гарантий составил 32 %, что явилось основанием для вывода о ее неэффективности, поскольку несбалансированность объемов необходимой бесплатной медицинской помощи и имеющихся ресурсов «ставит под сомнение употребление слова «гарантии»» (К. Ю. Лакунин, 1999) [103]. В последующий период дефицит финансовых средств на осуществление программы был снижен.

Во второй половине 90‑х годов важным этапом в формировании государственных мер в области охраны здоровья детей стало принятие Федерального закона от 24 июля 1998 г. № 124‑ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» [300], который был оценен как имеющий стратегическое значение [251]. В нашей стране этот закон принят несколько позднее, чем подобные акты в зарубежных странах, например Великобритании (1989 г.), Северной Ирландии (1995 г.), Шотландии (1995 г.). Особенностью российского закона является то, что в нем впервые законодательно зафиксированы цели, принципы и ряд других параметров государственной политики в интересах детей . Закон включает здравоохранительный компонент и обязывает (статья 14) принимать меры защиты детей от рекламы алкогольной продукции и табачных изделий, от распространения печатной продукции, аудио- и видеопродукции, пропагандирующей насилие и жестокость, порнографию, наркоманию, токсикоманию, антиобщественное поведение. Важным требованием закона (статья 14) является проведение экспертизы (социальной, психологической, педагогической, санитарной) промышленной продукции для детей, что необходимо для обеспечения безопасности жизни, охраны здоровья, нравственности ребенка, защиты его от негативных воздействий. Для педиатров существенное значение имеют положения статьи 1 данного закона, где приведен свод признаков, по которым можно идентифицировать ребенка, оказавшегося в трудной жизненной ситуации. Закон (статья 15) гарантирует право такого ребенка на особую заботу и защиту со стороны органов власти. Защита прав детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, включает обеспечение их выживания и развития путем создания соответствующих социальных служб для детей. Закон не допускает изменения назначения или ликвидации объекта социальной инфраструктуры для детей без предварительной специальной экспертной оценки возможных последствий, в том числе в отношении сохранения доступности детям лечебно-профилактической помощи (статья 13).

Несмотря на целый ряд недостатков (их анализ представлен в разделе 4.2. настоящего исследования), данный закон является сегодня одной из главных правовых основ выработки государственной политики в области охраны здоровья детей.

Принятый в том же году Федеральный закон от 17 сентября 1998 г. № 157‑ФЗ «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней» [301] имеет значение не только в качестве важного фактора снижения инфекционной заболеваемости в стране. Особенностью этого акта является то, что в нем установлены правовые основы государственной политики в области иммунопрофилактики инфекционных болезней , осуществляемой в целях охраны здоровья и обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения Российской Федерации. Таким образом, при разработке закона использована способность политики как нормативно-регулятивной системы упорядочивать общественные отношения в интересах охраны здоровья детей.

Подобное значение имеет «Концепция государственной политики в области здорового питания населения Российской Федерации на период до 2005 года», утвержденная Постановлением Правительства Российской Федерации от 10 августа 1998 г. № 917, в которой указанное направление политики определяется как комплекс мероприятий, направленных на создание условий, обеспечивающих удовлетворение потребностей различных групп населения в рациональном, здоровом питании с учетом их традиций, привычек и экономического положения, в соответствии с требованиями медицинской науки [181]. Социальное звучание этого документа усилено содержащейся в нем констатацией того, что трудности в обеспечении полноценным питанием вызваны кризисным состоянием производства, а также резким снижением покупательской способности большей части населения страны.

К наиболее острым социальным проблемам в современной России относится рост детского и подросткового алкоголизма, токсикомании и наркомании (рис. 8). Эти процессы обусловили принятие Федерального закона от 8 января 1998 г. № 3‑ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах» [296] и ряда других актов, в т. ч. постановления Государственной Думы (1998 г.) [158], в котором Правительству Российской Федерации предложено разработать концепцию государственной политики в области противодействия распространению наркомании и токсикомании среди детей и молодежи , а также ускорить внесение в Государственную Думу проекта федерального закона о медицинской и социальной реабилитации больных наркоманией.

Рис. 8.Число случаев впервые установленного диагноза наркомании среди детей в возрасте 0–14 лет в 1997–2005 гг. (на 100 тыс. детей; по данным государственных докладов о положении детей в Российской Федерации).

До настоящего времени указанные концепция и законопроект не разработаны. Но сама постановка Государственной Думой задачи создания соответствующего направления государственной политики имеет самостоятельное значение, т. к. придает политическому решению этой задачи статус реального способа преодоления конкретной проблемы, связанной с охраной здоровья детей.

Резкое обострение кризисных процессов в России в августе 1998 г. (финансовый дефолт, широкомасштабный спад производства, рост бюджетного дефицита, всплеск безработицы и т. д.) повлекло быстрое и значительное снижение уровня жизни населения и наиболее тяжело отразилось на положении семей с детьми. По этому поводу в постановлении Государственной Думы [154] было заявлено, что быстрый рост цен привел к резкому ухудшению материальных условий жизни семей, в первую очередь многодетных. В качестве меры по сглаживанию отрицательных последствий кризиса было предложено создать при Правительстве Российской Федерации, органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации чрезвычайные комиссии по оказанию помощи нуждающимся детям. Государственная Дума указала также на необходимость принятия экстренных мер по усилению социально-правовой защиты детей и молодежи [157], осуществления научно обоснованной стратегии обеспечения прав человека на жизнь и здоровье [156].