Юрий Лапин - Государственная политика в области охраны здоровья детей. Вопросы теории и практика

В социальной системе использование механизма «изменение – сохранение» неминуемо требует включения в нее регулирующего «ценностного контекста в и дения существующих проблем», от которого зависит «адекватность политики здравоохранения» (О. П. Щепин и соавт., 2000) [331]. В итоге, предметом нашего рассмотрения становится трехэлементная система «здоровье ребенка – государственная политика в области охраны здоровья детей – общество», в которой элемент «здоровье ребенка» есть абсолютная ценность [29] В Постановлении Государственной Думы Российской Федерации от 16 декабря 1998 года № 3384‑II ГД было подчеркнуто, что жизнь наших детей – единственная абсолютная ценность [158]. , направляющая идея государственной политики. Следуя этой идее, политика реализует свою способность изменять внешнюю среду в интересах детства и закреплять в ней эти изменения в форме законов и правил с целью защиты каждого ребенка от негативного влияния факторов, не являющихся для него «своими внешними» уже потому, что в существующих социально-экономических условиях обеспечение прав детей на охрану здоровья пока не имеет статуса непосредственного целевого ориентира при формировании и осуществлении стратегий общественного развития.

В соответствии с нашей концепцией, практическое разрешение указанного противоречия средствами государственной политики представляет собой движение, исходным пунктом которого является признание улучшения здоровья детей в качестве « первостепенной обязанности » государства, как это установлено во Всемирной декларации об обеспечении выживания, защиты и развития детей (пункт 10) [33]. Вектор движения направлен на закрепление законодательной нормы, в соответствии с которой прогрессу в охране здоровья детей должен быть установлен высокий статус « ключевой цели национального развития в целом» [30] В разделе 5.2.2. данного исследования эта норма зафиксирована в форме принципа государственной политики в области охраны здоровья детей. , что предусмотрено планом действий по осуществлению указанной декларации [135, пункт 3].

Принципиальной особенностью государственной политики как способа регулирования общественных отношений в интересах детей является то, что такое регулирование осуществляется не на основе рассмотрения различных вариантов из множества возможных управленческих решений, а на основе законодательно закрепленной правовой нормы, которая унифицирует поведение [31] Один из основоположников системного анализа политики D. Easton (1966) определяет «политическое взаимодействие в обществе» как «систему поведения» участников такого взаимодействия [342]. макроструктур общества, имеющих непосредственное или опосредованное отношение к проблемам детства, и сводит ее лишь к « одному обязательному варианту » [32] Г. В. Мальцев отмечает, что «управленческий процесс, предполагающий активное взаимодействие субъекта и объекта управления, усиливает разнообразие вариантов достижения цели с тем, чтобы найти среди них самый эффективный и малозатратный, тогда как регулятивный процесс унифицирует поведение, сводит его в принципе к одному обязательному варианту, соответствующему норме права» [203, c. 211]. – тому, который соответствует наилучшему обеспечению интересов детей. Указанный вариант фиксирует верховное положение детства в мире человеческих ценностей и не допускает участия детской части населения в общественных процессах в качестве « конкурирующей цели» (Г. С. Беккер, 1993) [17] общественного развития. Наличие одного единственного обязательного варианта решения проблем детства придает государственной политике в области охраны здоровья детей способность «оперативно упорядочивать общественные отношения» [203, c. 202] для достижения поставленной цели. На конкретном примере это означает, что в практике государственной политики интересы детей учитываются не с целью поиска путей уменьшения отрицательного воздействия на состояние их здоровья текущими, вынужденными или планируемыми социально-экономическими переменами в обществе, а с целью исключения отрицательного воздействия.

Согласно опубликованным данным, принцип «одного варианта» получает распространение (страны ЕС), в том числе при решении задач охраны здоровья людей во всех случаях, связанных с потенциально опасными преобразованиями окружающей среды (Th. Christoforou, 2003) [338]. Способ реализации данного принципа был зафиксирован в заключительном документе Wingspread conference (США, 1998 г.): если какая-либо деятельность несет угрозу вреда здоровью людей, то необходимо принятие упреждающих мер, особенно когда причинно-следственные связи в полном объеме еще не известны. Исследование таких связей и обоснование упреждающих мер, определяемых по результатам специальной научной экспертизы, нацелено не на определение приемлемого уровня риска, а на выработку мер, направленных на предотвращение такого риска . Приведенная постановка задачи характеризуется как наиболее ответственная [357].

В России подобная ответственность общества, в данном случае, в связи с решением вопросов охраны здоровья детей, еще не стала законодательно закрепленной реальностью. В 1992 г. Правительство Российской Федерации признало, что при проведении экономических реформ, сопровождающихся снижением уровня жизни населения, не были приняты во внимание последствия их влияния на положение детей, не проведены в необходимом объеме компенсационные и защитные меры [65, c. 18]. Объем таких мер оставался недостаточным и в последующий период. В результате, если в 1994 году в Указе Президента Российской Федерации «О президентской программе «Дети России»» было констатировано, что в условиях социально-экономического кризиса проблемы детей в России достигли предельной остроты, крайне высокой остается младенческая смертность, растут детская заболеваемость и инвалидность [262], то почти через десять лет в той же программе на 2003–2006 гг. вновь признано, что состояние здоровья детей оценивается как катастрофическое [190].

Нетрудно заметить, что регулирование общественных отношений, основанное на реализации только «одного обязательного варианта», соответствующего наилучшему обеспечению интересов детей, отражает и подтверждает правомочность принятого нами исходного теоретического положения об абсолютной зависимости развития ребенка от условий и факторов внешней среды. Логический анализ форм такой зависимости позволяет выделить следующие три направления практических действий правовыми средствами государственной политики, необходимых для наилучшего обеспечения интересов детей: