Вячеслав Никонов - Крушение России. 1917

Царской власти постоянно пеняли за раздутый государственный аппарат. Хотя нужно было пенять за его малочисленность. Всего на действительной государственной службе в 1913 году – включая ведомство учреждений императрицы Марии, детские приюты, Лицей – состояло 253 тысячи человек [270] Россия накануне Первой мировой войны. Статистико-документальный справочник. М., 2008. С. 248. . Империя страдала от «недоуправляемости» Как показали современные исследования, численность чиновничьего аппарата страны по отношению к количеству населения была едва ли не в 10 раз ниже, чем во Франции, Англии или Германии, и была больше похожа на численность колониальных администраций в британских и французских колониях. Американский историк Величенко убежден, что столь небольшой аппарат не был способен предоставлять населению необходимые ему услуги в нужном объеме, «умерял аппетиты самодержавия и… помогает объяснить низкие темпы модернизации страны» [271] Величенко С. Численность бюрократии и армии в Российской империи в сравнительной перспективе // Российская история в зарубежной историографии. Работы последних лет. Антология. М., 2005. С. 104–105. . Следует заметить, что, по сравнению с развитыми странами, аппарат и во много раз дешевле обходился казне. У последнего обстоятельства была и обратная сторона: действительно состоятельными среди чиновников было не более 10 %, остальные часто становились заложниками стесненных жизненных обстоятельств, что было одной из причин взяточничества.

Особенно вакуум власти ощущался на местах, где юрисдикция центральной власти распространялась по сути лишь на губернские города. В уездах, волостях, не говоря уже о сельских поселениях представителей центральной власти было крайне мало. Прав был Столыпин, который в 1908 году заявлял: «Нигде в Европе, ни в Германии, ни в Австрии, ни во Франции нет такой слабой по конструкции администрации, как у нас» [272] Цит. по: Лысенко Л.М. Губернаторы и генерал-губернаторы Российской империи (XVTII – начало ХХ века). М., 2001. С. 108. .

Она была не только слабой, но и довольно запутанной, как запутанным было административно-территориальное деление страны. Российская империя разделялась на 78 губерний, 21 область, два самостоятельных округа. Губернии и области подразделялись на 777 уездов и округов, Финляндия – на 51 приход. Уезды и приходы, в свою очередь, делились на станы, отделы и участки – 2523, не считая 274 ленсманств в Финляндии. Но это еще не все. Было одно наместничество – Кавказское, охватывавшее все Закавказье, восемь генерал-губернаторств, охватывавших сразу по несколько губерний и областей, в основном в окраинных и национальных регионах; а также восемь градоначальств – в Петербурге, Москве, Севастополе, Керчи, Одессе, Николаеве, Ростове-на-Дону и Баку. Но и это еще не все. Империя подразделялась на ведомственные округа: 13 военных, 14 судебных, 30 почтовых, 9 таможенных и железнодорожных и т. д. [273] Россия накануне Первой мировой войны. С. 9—10.

В губерниях и областях главной фигурой исполнительной власти был губернатор, при котором существовало губернское правление. Кроме того, в тех губерниях, где существовало земство, создавалось губернское по земским и городским делам присутствие, которое осуществляло надзор за деятельностью местного самоуправления. Губернатор мог опротестовывать решения земств, и история последних изобилует огромным количеством историй о злокозненных монстрах-губернаторах. Исполнительная власть в уездах принадлежала исправникам с небольшим количеством уездных присутствий.

Долго не был решен вопрос о соотношении между территориальными и отраслевыми сферами госмеханизма: кому подчиняться местным должностным лицам – хозяину своей губернии или своему министру в Петербурге. Наибольшее количество губернских правлений и других ведомств в начале века относилось к ведению МВД (под внутренними делами понималось тогда, в первую очередь, управление территориями), судебные органы – к ведению минюста, казенные палаты и казначейства – министерства финансов, контрольные палаты – ведомства государственного контролера. Государственной собственностью ведало министерство земледелия и государственных имуществ, а удельной (собственностью императорской фамилии) – министерство императорского двора и уделов [274] Административно-территориальное устройство России. С. 135. . И так далее.

Во времена Столыпина, прекрасно разбиравшегося во всех нюансах и несовершенствах системы организации власти на местах, с такой административной чересполосицей было покончено. Специальная комиссия под его председательствованием приняла ряд принципиальных решений, позволявших уничтожить на местах ведомственную политику, усилив координирующую роль губернаторов. По новому Положению о губернском управлении, император назначал их по представлению министра внутренних дел. Губернатор, который теперь сам состоял в ведомстве МВД, объявлялся «главным в губернии представителем Высшего Правительства», который «охраняет действием данной ему власти общественное спокойствие и безопасность и заботится о благосостоянии вверенной его управлению губернии» [275] Лысенко Л.М. Губернаторы и генерал-губернаторы. С. 109. . Была впервые в российской истории выстроена единая вертикаль исполнительной власти вплоть до уровня губернии.

Проходили и другие реформы местного управления. Так, для реализации аграрной реформы были созданы губернские и уездные землеустроительные комиссии. Цензурные комитеты после принятия Основных законов были преобразованы в комитеты по печати. Учреждались губернские по делам об обществах и союзах присутствия, дававшие разрешения на создание общественных организаций, количество которых росло в геометрической прогрессии.

Земское самоуправление еще в XIX веке было введено в 34 губерниях Европейской России, в 1911–1912 годах к ним добавилось еще 6 западных губерний – Витебская, Волынская, Могилевская, Минская, Подольская и Киевская. Исполнительными органами выступали губернские и земские управы в составе председателя и нескольких членов, которые избирались из гласных на три года. Председателями, которых чаще называли земскими начальниками, становились, как правило, местные потомственные дворяне и землевладельцы, контролировали деятельность органов крестьянского самоуправления, а также осуществляли административные и даже судебные функции, поскольку наблюдали за деятельностью волостных судов. Александр Наумов, будущий министр земледелия, делился впечатлениями о своей земской молодости в Самарской губернии: «Церковь, школа, семья, сиротство, суд, защита личная и общественная – все это требовало со стороны земского начальника ежечасной заботы, разумного совета или руководящего подсказа» [276] Наумов А.Н. Из уцелевших воспоминаний. 1868–1917. С. 198. .