Виталий Иванов - Глава субъекта Российской Федерации: политическая и юридическая история института (1990-2013)

Субъекты же централизованной федерации суть либо государственные образования, чья государственность предельно сокращена отнесением к федеральному (и совместному федерально-субфедеральному) ведению всех ключевых вопросов, а также закреплением за федеральными властями обширных полномочий по контролю за субъектами федерации, вмешательству в их дела, – Россия, Венесуэла; либо вовсе автономные образования – Индия. Для централизованных федераций характерно единство правового, экономического, политического пространства, единство системы государственной власти (не единые системы, как в унитарных государствах, но тесным образом интегрированные системы федеральной и субфедеральной власти).

Теперь собственно о способах наделения полномочиями глав субъектов федераций. Опыт мирового федеративного строительства в этой части довольно разнообразен и, определенно, несводим к опыту отдельно взятых США, Мексики или Нигерии, где губернаторы штатов избираются на прямых выборах, или Швейцарии, в которой кантонами управляют выбираемые населением директории. Еще есть Австрия и Германия, образцовые парламентско-правительственные государства, в землях которых также установлено парламентско-правительственное правление. Главами правительств земель, собственно главами земель – ландесгауптманами, министрами-президентами, бургомистрами – парламенты избирают лидеров депутатского большинства (фракции партии, победившей на земельных выборах, парламентской коалиции).

Есть Малайзия, тоже парламентско-правительственное государство. В одних ее штатах сохранились монархии, в других Центр ставит губернаторов. Главами правительств (главными министрами) монархами и губернаторами назначаются лидеры депутатского большинства.

Есть Индия, где организация региональной власти очень похожа на малазийскую, только там губернаторов назначают во все штаты.

Есть федерация деспотий («абсолютных монархий») – Объединенные Арабские Эмираты.

Кто возьмет на себя смелость утверждать, что все эти федерации – «ненастоящие», «неправильные»?

С другой стороны, к примеру, главы провинций Индонезии и префектур Японии избираются на прямых выборах, что, разумеется, не делает устройство этих государств федеративным.

Государство выбирает форму устройства и форму правления в регионах, исходя из констант своей политической культуры, исторического опыта и текущих политических и иных конъюнктур. Здесь нет и не может быть никаких общих правил или «стандартов». Упрощенно, то, что идеально подходит для одних, совершенно неприемлемо для других. Да, в известной поговорке про русского и немца гораздо больше содержания и смысла, чем кажется на первый взгляд.

Определение федерализма как «территориальной демократии » [24] совершенно несостоятельно. Федеративное устройство не гарантирует демократичность политического режима и, тем более, демократический режим не обязательно востребует федеративность. Приведу здесь мнение авторитетного специалиста по теории и истории федерализма Эдварда Гибсона: «Федерализм – это всего лишь принцип организации территории государства… Демократия же – это система, которая занимается взаимоотношениями индивидуума и государства… Люди часто смешивают эти два понятия. Они считают, что большее количество федеральных элементов в государстве автоматически ведет к демократии, однако на самом деле существует масса унитарных государств, безупречных с точки зрения демократии». И еще: «Федерализм автоматически и сам по себе никого не делает более демократичным». Роберт Даль отмечал, что когда люди говорят о демократии, они прежде всего думают об основополагающем правиле: один человек – один голос. Но федерализм, настаивает Гибсон, нарушает это правило. «Федерализм отдает предпочтение не людям, а территориям. Таким образом, правило "один человек – один голос" может быть нарушено тем, что один регион более репрезентативен, чем другой. Даже в самом начале работы над американской Конституцией вопрос о том, что федерализм будет доминировать над демократией, уже стоял на повестке дня. Конституция изначально так задумывалась. В Сенате каждый штат имеет двух представителей. Поэтому, скажем, в Калифорнии за одного сенатора голосует в 67 раз больше избирателей, чем в Вайоминге» [25].

В одних государствах в силу стечения ряда факторов федеративное устройство стимулировало демократизацию, в других, напротив, тормозило. Можно тут вспомнить и порядки в южных штатах США в 1880–1960 гг. или «касикизм» в латиноамериканских федерациях в XIX–XX вв. И в том и в другом случае в регионах сформировались консервативные режимы, так или иначе обособленные от центральной власти и довольно эффективно сопротивлявшиеся демократизации. Федеративное устройство не способствовало демократизации Австро-Венгрии (1866–1918 гг.) [26]и Германской Империи (1871–1918 гг.) [27]. Как не способствует демократизации ОАЭ их федеративность. И т. д.

Для демократии принципиальное значение имеет как соблюдение правила «один человек – один голос», так и конституционное установление выборности общегосударственной высшей власти (хотя бы частичной выборности – в случае «конституционных монархий»). Выборность же региональной власти не принципиальна, точнее, не принципиальна выборность глав регионов, глав исполнительной власти регионов. В Швеции или Польше население не выбирает глав, но тамошние демократии от этого нисколько не страдают.

Два других мифа будут подробно опровергнуты в соответствующих главах этой книги.

1. Среди историков пока не сложился консенсус относительно периодизации истории Союза Советских Социалистических Республик-СССР. Но в принципе вполне обоснованно отсчитывать начало позднесоветского периода с 1964 г., когда был отправлен в отставку Никита Хрущев. На этот период пришлось правление триумвирата Леонида Брежнева, Алексея Косыгина и Николая Подгорного (1964 – середина 1970-х гг.), затем собственно Брежнева (середина 1970-х гг. – 1982 г.), Юрия Андропова (1982–1984 гг.), Константина Черненко (1984–1985 гг.) и Михаила Горбачева (1985–1991 гг.). Таким образом, упрощенно, речь идет о «застое» и «перестройке», завершившейся крушением Советского Союза осенью-зимой 1991 г.

Официально власть в СССР осуществлялась Советами (до 1936 г. – Съездами Советов и собственно Советами), представительными органами, избиравшимися посредством прямых или косвенных выборов (отсюда «советская власть»). Исполнительные органы – Советы Народных Комиссаров, Советы Министров, исполнительные комитеты Советов – формировались депутатами и были им прямо подчинены. Форму правления, предполагающую верховенство представительных органов (и теоретически допускающую разделение властей лишь как разграничение функций властных органов «в рамках государственной власти как целого» [28]), я называю централистской [29].