Сергей Данилов - Эволюция канадского федерализма

Во многом в силу названных причин на юридических факультетах канадских университетов федеративное государственное устройство собственной страны на протяжении почти ста лет существования федерации изучалось в незначительном объеме и только в рамках универсальных курсов конституционной теории и административного права. Гораздо больше учебного времени в программах отводилось государственным институтам Британской империи в целом – короне, имперскому парламенту, Тайному совету и его Судебному комитету. Развернутое же изучение канадской модели федерализма было в системе высшего образования монополизировано историками (Г. Иннис, Дж. Кейрлесс, Д. Крейтон, А. Лоуэр), изучавшими главным образом экономические и политические аспекты тематики. [43] См., напр.: Careless J. Canada. A Political and Social History. Toronto; Buffalo: Univ. of Toronto Press, 1959; Creighton D. Canada’s First Century. Toronto: Macmillan, 1978; Lower A. A History of Canada. Toronto; Montreal: Longman Publishers, 1957. Положение стало меняться лишь после вступления в силу Вестминстерского статута, установившего полную внутри– и внешнеполитическую самостоятельность доминионов (1931 г.). [44] Однако статут, сыгравший видную роль в ослаблении Британской империи и в ее последующем распаде, сохранил конституционно-правовую зависимость доминиона от метрополии (подробнее см. п. 2.2 наст. изд.). Становление и развитие теории канадского федерализма было, таким образом, медленным по меркам XX в. Оно пришлось на период 1940–1950-х годов. В это время работали такие его крупные исследователи, как Ф. Скотт и Ю. Форси. Позже к ним присоединились Д. Смайли, П. Э. Трюдо, П. Хогг. К указанному времени почти все постулаты современной теории федерализма были созданы конституционно-правовой и политической наукой других стран.

Самым выдающимся канадским юристом-конституционалистом принято считать профессора права Макгильского университета Ф. Скотта (1899–1985) – активиста правозащитного движения и ведущего идеолога Новой демократической (социал-демократической) партии. Одно время он был советником правительства Канады. [45] О Ф. Скотте подробнее см.: Drummond I. Francis Richard Scott // The Canadian Encyclopedia / ed. by L. Marsh. Vol. 3. Edmonton: Hurtig, 1990. P. 1663–1664; Djwa S. The Politics of Imagination. A Life of F. R. Scott. Montreal; Kingston: McGill-Queen’s Univ. Press, 1997. Его основная работа – «Очерки о Конституции. Аспекты канадского права и политики» (1977 г.). Среди очерков выделяются «Особенная природа канадского федерализма» и «О статье 94 Акта о Британской Северной Америке». Исходя из анализа централистских по букве и духу норм писаной части неконсолидированной Конституции страны – Акта о Британской Северной Америке (АБСА) и принятых к нему поправок (подробнее см. п. 2.1 наст. изд.), Скотт выдвинул в 1940-х годах тезис, по которому Канада не может считаться федерацией. Фактически, по его мнению, в ней следует видеть унитарное государство. [46] Scott F. Essays on Constitution… P. 124–125; см. также: Canadian Federalism. Past, Present, Future / ed. by M. Burgess. L.; Leicester: Leicester Univ. Press, 1990. P. 44; Power Divided. The Theory and Practice of Contempory Federalism / ed. by J. Coffee. Berkley (Cal.): Univ. Press of America, 1995. P. 319, 322. В середине XX в. эта оценка далеко не во всем была ошибочной, так как потребности борьбы с Великой депрессией и участие федерации во Второй мировой войне с неизбежностью стимулировали осуществленное в рамках законности значительное расширение сферы компетенции федерального центра за счет компетенции провинций. [47] Однако это изменение сфер компетенции так и не было закреплено на конституционном уровне.

Ф. Скотт ввел в оборот применительно к Канаде термин «квазифедерация». [48] Scott F. Op. cit. P. 109, 164. Вслед за Ф. Скоттом отказывался считать Канаду федеративным государством видный французский юрист-международник Ш. Руссо ( Rousseau Ch. Droit international publique. P.: Larousse, 1953). Таким образом, он одним из первых в мире аналитиков федерализма обратил внимание на серьезные расхождения, сложившиеся между юридической и фактической конституцией страны в вопросах распределения полномочий центра и субъектов. Здесь ученый проявил себя в качестве раннего приверженца идеи всеобъемлющей конституционной реформы, т. е. принятия новой, национальной конституции взамен принятого парламентом метрополии Акта о Британской Северной Америке. Скотт стал первым исследователем, оценившим данный акт как архаический. [49] Scott F. Op. cit. Р. 315. Он также высказывался в пользу выравнивания статусов Квебека и англоязычных провинций. Он доказывал, что нормами, содержащимися в Акте о Британской Северной Америке, на Квебек неправомерно возложены дополнительные обязанности, которых не несут прочие члены федерации. Работами Ф. Скотта была заложена антиколониальная по сути традиция негативного отношения к деятельности Судебного комитета Тайного совета метрополии, который в своих толкованиях АБСА намеренно поощрял, по мнению ученого, устремления провинций в ущерб единству доминиона. Мишенью его критики стали суждения одного из членов Судебного комитета Тайного совета – лорда Халдейна. [50] Ibid. P. 288. Данная позиция Скотта оспаривается рядом современных канадских юристов-конституционалистов. [51] Smiley D. The Federal Condition in Canada. Toronto: McGraw-Hill – Ryerson, 1990. P. 149; Vaughan F. The Critics of Judicial Committee of Privy Council. New Orthodoxy and Alternative Explanation // Canadian Journal of Political Science. 1996. Vol. 29. No. 1. P. 495–519.

Содержащиеся в исследованиях Скотта выводы о сложившемся в Канаде «квазифедеративном» государственном устройстве отразили реалии тогдашнего разграничения компетенции по вертикали с их известным перекосом в пользу федерального центра. [52] См.: Hogg P. Op.cit. P. 190. Вместе с тем необходимо отметить, что доживший до середины 1980-х годов Скотт сначала не предугадал, а впоследствии не увидел нарастания центробежных тенденций внутри канадской федерации, хотя оно явственно обозначилось еще с середины 1960-х годов, причем уже без участия Судебного комитета Тайного совета, который перестал быть верховной судебно-апелляционной инстанцией Канады по статуту 1949 г. Поворот вектора федеративных отношений от централизации к децентрализации, от интеграционной федерации к деволюционной не нашел в работах Скотта сколько-нибудь заметного освещения и законченных оценок. Не осознавал он в должной степени и угрозы территориальной целостности страны, которую нес с собой франкоквебекский национал-сепаратизм. Выполненный Ф. Скоттом анализ федеративных институтов и отношений, сложившихся в Канаде в первой половине XX в., верно схватывал ряд компонентов состояния канадского федерализма на одном из этапов его исторической эволюции, но оставлял в тени многие другие сложные политико-правовые процессы и последствия, которые несла с собой эта эволюция.

В работах Ф. Скотта и особенно в сборнике статей «Свобода и правопорядок» Ю. Форси (1904–1992) – профессора Карлтонского и Мемориального университетов, активиста Прогрессивно-консервативной партии и члена Сената Канады – была выдвинута и получила развитие теория «канадского дуализма» [53] Forsey E. Freedom and Order. Collected Essays. Toronto; Buffalo: Univ. of Toronto Press, 1984. P. 120–124. Дуализм в точном значении – «двойственность». Однако в контексте размышлений Ю. Форси данный термин может быть переведен и как «неповторимость». и «двойного аспекта». Используя в качестве исходного пункта анализа размытость формулировок норм Конституции, внутренние противоречия в ее тексте, Форси предложил считать их проявлением двойственной природы сложившихся внутри федерации правовых отношений. По его словам, Канада – это федерация и конфедерация одновременно. Сам сенатор Форси при этом оставался сторонником максимально возможного сохранения широких полномочий центральной власти и с этой позиции подвергал критике обозначившееся к концу XX в. разрушительное, на его взгляд, «расползание» провинциальной сферы компетенции.