Коллектив авторов - Современные проблемы организации публичной власти

А. А. Сергеев, понимая противоречивость ситуации, уточнил, что по сути речь идет в таких случаях о гражданском самоуправлении на части территории муниципального образования, оно служит оказанию помощи гражданам не только по названному направлению (обслуживающие услуги в жилищном самоуправлении), но также и в гаражном, садоводческом, спортивном и ином самоуправлении, причем во взаимодействии с местным самоуправлением [63].

Последнее уточнение абсолютно верно в том плане, что как ситуация, о которой говорит А. А. Сергеев, так и более «масштабный» вариант управления инновационным центром Сколково не снимают вопроса о том, что управление территорией – это не только решение хозяйственных проблем, но и обеспечение народовластия как модели организации публичной власти в Российской Федерации с привлечением населения, организацией выборов и т. п. Если это исчезает при передаче властных функций управляющим компаниям, то неизбежно игнорирование ст. 3 и других положений Конституции Российской Федерации.

Далее следует добавить, что из названных выше трех вариантов «трансформации» власти, конечно, нежелателен последний, который состоит в фактической подмене или замене органов государства или органов местного самоуправления общественными, особенно политическими структурами. Этот путь нам хорошо известен из истории собственной страны – выполнение коммунистической партией функций государственной власти на всех уровнях и подмена государственных органов (тогда и на местном уровне существовали органы не государственной власти, а местного самоуправления). Происходило это сначала «по факту», но затем было оформлено юридически по многим направлениям, причем в генеральном плане – в нормах Конституции страны, закрепившей руководящую роль КПСС. Известны и результаты – крах компартии и отказ от ее руководящей роли в пользу многопартийности, которая теперь закреплена в ст. 13 Конституции РФ.

Любая модель организации власти предполагает как создание необходимых властных звеньев, так и обеспечение их функционирования. Собственно, выделенные нами слова как раз и предопределяют главные условия осуществления власти, они воплощаются в ряде конкретных позиций:

1. Первая из них может быть изложена в виде правила: если предусмотрен нормативно-юридически институт власти, его надо создать и обеспечить функционирование . Конечно, этот генеральный тезис реализуется по-разному, когда речь идет об организационном мероприятии или же об органе публичной власти.

Если это организационное мероприятие, воплощение нашего тезиса состоит в том, что помимо юридической предусмотренности института надо закрепить механизм его реализации, а его использование будет либо периодическим, либо по мере исторической потребности. Для иллюстрации: выборы как институт народовластия не просто конституционно-юридически провозглашаются, но и проводятся регулярно, это четко расписано в избирательном законодательстве. А вот «механика» проведения референдумов как института народовластия тоже нормативно «расписывается», но проводятся они по мере необходимости.

Когда же речь идет об органе власти, условие властвования чаще всего состоит в том, что орган надо создать. Естественно, данное требование особенно полагается выполнять тогда, когда орган должен существовать на постоянной основе. И для этого существуют правила, касающиеся порядка формирования. Так, для любых выборов органов государственной и муниципальной власти предусматривается срок для их назначения, увязываемый с периодом полномочий и приближающимся моментом его окончания. Тем самым обеспечивается непрерывность осуществления власти.

Естественно, сопровождающим условием является не просто создание органа, но и определение его юридического (конституционно-правового) статуса. Связано это с довольно непростой ситуацией, заложенной в ст. 10 Конституции Российской Федерации: если речь идет о государственных органах, нам надо их как-то привязать к той или иной из названных ранее ветвей власти – законодательной, исполнительной или судебной. Как указывалось выше, сложности ведут к тому, что либо не вмещающиеся в эту триаду органы называют просто государственными органами, либо исследователи ставятся перед задачей расширения перечня ветвей государственной власти.

Впрочем, такая проблема может касаться и тех органов, в определении статуса которых законодатель избегает характеристики «государственный», однако и к другим ветвям их также не относит. Наглядный пример на этот счет – избирательные комиссии муниципальных образований. Сначала в Федеральном законе 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» их отнесли к числу муниципальных органов, затем такое их определение исключили из Закона. В итоге сложилась парадоксальная ситуация – есть муниципальный орган, но это не орган местного самоуправления.

Непрерывность связана еще и с таким условием – орган надо не только создать, уточнить его статус, он должен действовать. И законодатель может установить правила, предотвращающие бездействие органа.

В частности, Федеральный закон от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предусматривает досрочное прекращение полномочий органа законодательной власти субъекта РФ по решению главы исполнительной власти субъекта РФ. Согласно ч. 2.1 ст. 9 Закона, глава вправе принять решение о досрочном прекращении полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ в случае, если вступившим в силу решением соответствующего суда установлено, что избранный в правомочном составе указанный орган в течение 3-х месяцев со дня его избрания (в правомочном составе) или в последующем также в течение 3-х месяцев подряд не проводил заседание.

Создание модели власти предполагает также, образно говоря, «заполнение пустот»: если органу положено существовать и действовать, его нужно образовать или же, в крайнем случае, возложить функции органа на другой орган публичной власти. Может быть и так, что орган не поспевает делать то, что на него возложено, а то и уклоняется от этого, тогда соответствующие функции может – в силу нормы права или по факту – взять на себя другой орган власти.

Наиболее часто такая ситуация возникает в сфере местного самоуправления, и здесь законодатель допускает выполнение соответствующих задач иным органом местного самоуправления. Так, в п. 5 ст. 34 Федерального закона 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определено, что до формирования органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования полномочия по решению вопросов местного значения вновь образованного муниципального образования на соответствующих территориях… осуществляют органы местного самоуправления, которые на день создания вновь образованного муниципального образования осуществляли полномочия по решению вопросов местного значения на этих территориях. Кроме того, та же статья Закона предписывает и необходимость в порядке правопреемства решать вопросы передачи соответствующих полномочий вновь созданным органам местного самоуправления.