Коллектив авторов - Современные проблемы организации публичной власти

Перечень таких ситуаций можно дополнять другими примерами, но важнее то, что напрашивается вопрос: является ли наличие чрезвычайных прав естественным фактором модели власти? Вынуждены сказать, что подобное зачастую неизбежно. При характеристике разделения властей мы говорили о том, что его элементом является система сдержек и противовесов. И как раз отражением такой системы выступают порой не «мирные», а именно «жесткие» меры влияния. Но дело в том, что использованное нами слово порой становится здесь предопределяющим.

Специфика конституционно-правовых отношений в том и состоит, что при в целом обычном их течении иногда может возникнуть потребность либо в понуждении, либо в санкции конституционно-правовой ответственности. Мы оставляем в данном случае в стороне сложный вопрос о том, чем просто понуждение отличается от санкции, меры ответственности. Чаще всего это видно на практике. Так, депутатское муниципальное собрание, констатируя проблемы, своим решением может предлагать, а то и предписывать главе муниципального образования принятие каких-то решений – это и будет его понуждение. Но убедившись в тщетности своих попыток, депутаты могут принять решение об удалении главы в отставку, что и явится мерой конституционно-правовой (муниципально-правовой) ответственности.

И все же, даже для тех органов, у которых есть чрезвычайные права, их использование не становится повседневным делом. Мы же в целом данное условие осуществления власти видим в том, чтобы скрыто, закулисно методы конструктивных взаимоотношений не подменялись отношениями команды, зависимости и т. д.

К сожалению, есть немало ситуаций, когда «скрытые» чрезвычайные права существуют и являются, чуть ли ни прямым содержанием властной деятельности. Так, федеративные отношения с их тягой к централизации зачастую ведут не просто к согласованию, но и навязыванию Центром своей кандидатуры на пост главы исполнительной власти субъекта РФ, а также к его отрешению от должности в случае недоверия к нему со стороны Президента Российской Федерации без всякого объяснения мотивов. При официально-конституционной отделенности местного самоуправления и его органов от государственной власти и ее органов реально существует директивное руководство со стороны власти субъекта Российской Федерации местным самоуправлением на соответствующей территории. Помимо официальных и открытых возможностей, есть и скрытые. Особенно сильным закулисным средством является система федеральных трансфертов субъектам Российской Федерации и, в свою очередь, субсидий регионов, направляемым муниципальным образованиям.

3. Третьим условием осуществления властных функций должна быть эффективность . Она проявляется, с одной стороны, в рациональной организации властной деятельности, с другой – в результативности развития соответствующей сферы публичных отношений. Идеальный вариант – когда оба фактора сочетаются, переплетаются.

Проблема эффективности является одной из сложнейших в обеспечении действия права, в т. ч. и норм конституционного права, муниципального права. По нашему мнению, все упирается в то, что эффективность права, во-первых, не имеет объективных критериев для ее оценки, во-вторых, отсюда вытекает и то, что она всегда является или может стать основой для субъективных, так называемых, «умозрительных», «вкусовых» подходов.

В частности, они были частично отражены в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. (с последующими изменениями и дополнения) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и развиты в указах Президента РФ.

Сначала для этих целей появился Указ от 28 июня 2007 г. «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» [67]. Данным актом Президент утвердил широчайший перечень показателей для оценки эффективности деятельности указанных органов. Главам исполнительной власти субъектов РФ предписано ежегодно представлять в Правительство РФ доклады о фактически достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Правительству РФ было поручено утвердить методику оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. И очень важный момент: Правительство также должно было определить порядок предоставления субъектам Российской Федерации грантов в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей по итогам оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В Указе обозначили 48 позиций таких показателей, причем некоторые были более дробными. Обращение ко многим показателям вызывает недоумение – если даже их можно конкретизировать, как это связать с усилиями органов власти субъекта РФ: объем валового регионального продукта; объем инвестиций в основной капитал (за исключением бюджетных средств) в расчете на одного человека; реальная среднемесячная начисленная заработная плата работников в сравнении с предыдущим годом; доля населения с денежными доходами ниже региональной величины прожиточного минимума; уровень безработицы (по методологии Международной организации труда) в среднем за год; смертность населения (по возрастным группам); средняя продолжительность временной нетрудоспособности в связи с заболеванием в расчете на одного работающего и т. д. Некоторые показатели вызывают удивление с позиций того, как их можно выявить и насколько они объективны: удовлетворенность населения медицинской помощью (процент от числа опрошенных); удовлетворенность населения качеством общего образования, начального и среднего профессионального образования (процент от числа опрошенных) и др., к тому же всегда число недовольных не будет маленьким. А как связать с результатами работы органов власти такие показатели, как: удельный вес населения, систематически занимающегося физической культурой и спортом; удельный вес населения, участвующего в культурно-досуговых мероприятиях, проводимых государственными (муниципальными) организациями культуры, и в работе любительских объединений; динамика налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации. Непонятно, какова связь деятельности органов власти с такими показателями, как: доля энергетических ресурсов, производимых с использованием возобновляемых источников энергии, в общем объеме энергетических ресурсов, производимых на территории субъекта Российской Федерации; удельная величина потребления энергетических ресурсов (электрическая и тепловая энергия, вода, природный газ) в многоквартирных домах.