Коллектив авторов - Современные проблемы организации публичной власти

Постановка данной проблемы крайне важна: чтобы мы ни говорили о субъектах власти и связывали их с органами , с коллективным участием в реализации задач власти, все равно так или иначе это приходится связывать с теми, кто конкретно участвует в соответствующих процессах.

Таким образом, неизбежна персонализация власти, т. е. разговор о тех, кто ее осуществляет или способен, может осуществлять. В целом на этом вопросе концентрируются политологи, социологи, психологи; они немало сделали и делают для показа «портрета» тех, кто приходит во власть и ее осуществляет [70].

Естественно, у большой проблемы персонализации власти есть и правовые аспекты. Однако, как это ни парадоксально, они в меньшей степени связаны с такими факторами, как образовательная, морально-нравственная (этическая), культурная и даже политическая подготовленность к реализации функций власти.

Или скажем так: названные факторы либо вытесняются из нормативных правовых решений, либо облекаются в правовые предписания, что само по себе мало что дает. Поясним оба названных аспекта:

1. Так, в советский период отечественной истории популярным тезисом, характеризующим отношения депутатов (и представительных органов власти в целом) и народа, населения, была категория «доверие». Она выражалась в следующем: чтобы стать депутатом, надо было заслужить доверие народа, избирателей; в процессе выполнения своих функций и задач надо было оправдывать доверие ; соответственно утрата доверия вела к тому, что избиратели могли досрочно отозвать депутата и далее избрать нового своего посланника в орган власти. Достаточно простое в обыденном толковании понятие «доверие» предполагало действия в соответствии не только с нормами права, но и этическими требованиями. Так, депутат мог утратить досрочно свои полномочия и за то, что не посещал сессий без уважительных причин, и за, так называемое, «бытовое разложение» – пьянство, дебош, мелкое хулиганство, избиение членов семьи и т. п. Иначе говоря, предполагалась высокая моральная планка поведения депутата, ее несоблюдение вело к применению правовой санкции. Однако в последние годы советского периода, и тем более в постсоветское время, о «доверии» со стороны избирателей как факторе персонализации участника власти перестали говорить, а основанием для возбуждения вопроса об отзыве стало правонарушение, причем доказанное судебным решением.

2. Вместе с тем, можно видеть попытки все-таки либо включить общее этическое требование «благообразного» поведения в законодательные предписания, либо даже составить целые «сборники» подобных предписаний. Например, общее условие «безупречной моральной репутации» обращается к судьям, прокурорам. Однако сегодня это уже считается недостаточным, и составляются целые кодексы этического поведения соответствующих лиц. В частности, VIII Всероссийским съездом судей 19 декабря 2012 г. утвержден «Кодекс судейской этики» [71]. Решением президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции от 23 декабря 2010 г. одобрен «Типовой кодекс этики служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих» [72]. Хотя весьма сомнителен нормативный характер данного «источника права», в нем записано, что он является основой для разработки соответствующими государственными органами и органами местного самоуправления кодексов этики и служебного поведения названных служащих. И действительно, такие кодексы были утверждены многими министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти [73].

Не случайно в подобных документах речь идет о профессиональной этике, а также этике делового и внеслужебного поведения: по существу документы говорят о том же, что записано в нормах законодательства об обязанностях соответствующих лиц. Примерно в таком же направлении движется сегодня составление этического кодекса для депутатов Государственной Думы – в основном, это служебное поведение парламентариев.

Таким образом, персонализация для органов власти состоит в формулировании требований, во-первых, к поведению на рабочем месте, во-вторых, к необходимости «не забывать» о своем статусе во внешних отношениях (включая запрет на получение подарков, бесплатного отдыха, использование своего статуса (злоупотребление им) для предоставления незаслуженных льгот себе, посторонним лицам и т. п.). Как уже было отмечено, несколько сложнее обстоят дела с моральным фактором персонализации, хотя и его обозначают требованиями безупречного поведения в быту, отказа от контактов с «сомнительными» личностями, неучастия в политических акциях и т. п.

Отсюда конституционалисту представляется гораздо перспективнее для избираемых (в целом – формируемых) органов власти такой аспект, как представительство . Это многогранная проблема, вне сомнения, охватывает и вопросы персонализации власти (и мы их еще коснемся). Но ее плюсы для конституционалиста состоят в том, что предполагают анализ того, каким органам поручать осуществление функций власти, как формировать такие органы, какие отношения складываются между представителями и представляемыми.

Итак, в связи с рассмотрением модели организации публичной власти представительство воплощается в ряде постулатов, осветим их:

1. Первый и весьма существенный момент связан с тем, кому быть субъектами власти, т. е. кому ее осуществлять. Человечество за годы своего сознательного бытия прошло от прямой демократии, когда взрослые люди, проживающие на какой-то территории, собирались и сообща решали общественно значимые вопросы, к созданию специальных органов. Причины прозаичны: во-первых, вопросов, которые надо решать собраниями всех взрослых граждан, не так уж много; во-вторых, не так уж и подготовлены все поголовно граждане к тому, чтобы участвовать в обсуждении и принятии таких решений. Хваленые и идеализируемые примеры народной демократии, восходящие к древним и средневековым полисам, позволяют узреть и негативные моменты, когда «стороны» побеждали подкупом населения, перекрикиванием соперников, а то и избиением их.

В наше цивилизованное время «соучастие» во власти всего населения осталось на уровне маленьких общин, где возможны сходы граждан, в остальном же используются институты консультативной демократии в виде собраний граждан, публичных слушаний, опросов населения, в т. ч. анкетных и интернетных.

Непосредственное осуществление населением публичной власти посредством императивных, т. е. обязательных, референдумов периодически, хотя скажем прямо – не очень часто используется на муниципальном уровне, порой на уровне субъектов Российской Федерации, и его нет на федеральном уровне. Да и вряд ли это может стать системой: важные вопросы, которые надо решать всему населению посредством голосования, возникают редко, а остальное проще решить органам публичной власти, но с участием населениям в формировании выбора возможного варианта решения посредством всенародных (народных) обсуждений. В таких случаях выигрыш очевиден – и участие народа есть, и представительство его воплощено в компетентных органах публичной власти.