Коллектив авторов - Современные проблемы организации публичной власти

Таким образом, достаточно очевидно, что модель организации власти строится на существовании органов и влиянии населения как на их формирование, так и программу деятельности.

2. Отсюда следующий блок не менее важных вопросов представительства: какие органы власти создавать для выражения интересов народа и как их формировать?

Отечественная практика позволяет констатировать сложное движение к созданию стабильной системы органов публичной власти во всех их трех ветвях: государственной, муниципальной и общественной.

Так, президентство как направление государственной власти полностью отрицалось многие десятилетия советской власти, трактовалось как выражение буржуазной государственности. Но в 90-е годы прошлого века ситуация кардинально изменилась: пришли к выводу сначала на уровне СССР, далее – в Российской Федерации, что без президентства обойтись нельзя. Причем в России за краткий период первая модель президентства, когда Президент РФ считался высшим должностным лицом государства и главой исполнительной власти, по Конституции 1993 года перешли к новой модели – это глава государства, реально стоящий над другими ветвями власти и обеспечивающий их согласованное функционирование и взаимодействие (ст. 80).

Российская парламентская модель однопалатного Верховного Совета, собирающегося один раз в полгода на свое заседание в течение двух-трех дней, в 90-е годы прошлого века уступила место системе Съезда народных депутатов и Верховного Совета, но уже двухпалатного (состоящего из равноправных палат) и работающего на постоянной основе порядка 8–9 месяцев в году. А по Конституции 1993 года ей на смену пришла модель Федерального Собрания Российской Федерации, состоящего из Совета Федерации и Государственной Думы, действующих по принципу верхней и нижней палат.

Однако в новой модели нет стабильности порядка формирования. Государственная Дума прошла за истекшие годы через три модели выборов депутатов: сначала на основе сочетания выборов половины депутатов по избирательным округам и второй половины по партийным спискам, далее – выборы всех депутатов по спискам политических партий, с 2014 года вновь введено сочетание выборов по округам и по партийным спискам. Совет Федерации за тот же период прошел через: выборы членов палаты в субъектах РФ; формирование Совета Федерации из председателей законодательных собраний и глав исполнительной власти субъектов РФ; направление в состав палаты представителей от законодательной власти и исполнительной власти субъектов РФ, работающих в палате на постоянной освобожденной основе. В свою очередь, подбор этих представителей от субъектов РФ постоянно многократно изменялся.

В организации модели государственной власти на уровне субъектов Российской Федерации динамика также наглядна. Федеральный закон 1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» за истекшие годы прошел через несколько десятков изменений и дополнений. Органы законодательной власти сначала избирались по мажоритарным избирательным округам; далее было установлено (2004 год), что не менее 50 % депутатов следует избирать по спискам политических партий, некоторые субъекты стали избирать всех депутатов по партийным спискам; в 2013 году определено, что надо только 25 % депутатов избирать по партийным спискам, остальные избираются по избирательным округам, при этом ряд субъектов ввел выборы всех депутатов своих законодательных органов лишь в избирательных округах (Москва). Кое-где трансформировалась внутриорганизационная структура: от двухпалатных парламентов некоторые субъекты предпочли перейти к однопалатным; в большинстве субъектов только часть депутатов работала на освобожденной основе, в некоторых субъектах все депутаты работали на платной освобожденной основе, теперь это касается только части, а большинство депутатов работают на не освобожденной основе (Москва).

Для глав исполнительной власти также характерна трансформация порядка прихода к должности: сначала прямые выборы населением; с 2004 года решение законодательного органа власти субъекта РФ о наделении полномочиями главы субъекта РФ; с 2012–2013 годов – для большинства субъектов РФ вновь прямые выборы главы исполнительной власти, однако сохранение утверждения в должности решением законодательного органа в некоторых субъектах РФ. И характерно также усиление влияния Президента Российской Федерации на подбор кандидатуры на должность главы исполнительной власти субъекта РФ, а также возможность отрешения от должности Президентом РФ в связи с утратой доверия Президента РФ.

Для муниципальной власти можно говорить на первом этапе о поистине революционном решении: в 90-х года прошлого века Россия отказалась от характеристики органов власти на уровне районов, городов, сельсоветов и поселков как государственной власти, было обозначено на конституционном уровне их положение как отделенной от государственной власти системе муниципальной власти. Конституция 1993 года продолжила эту линию регулирования как в ст. 12, так и специальной главе 8. При этом местное самоуправление в России может опираться на поддержку государства, а также ему может быть поручено осуществление отдельных государственных полномочий с передачей необходимого финансирования. Представительство населения на уровне муниципальных образований обеспечивается выборами депутатов и муниципальных выборных должностных лиц, а также консультативными средствами участия жителей в местном самоуправлении, в т. ч. при решении вопросов создания и реорганизации муниципальных образований.

Можно говорить о некоторых шагах и по пути обеспечения представительства населения при формировании и функционирования отдельных институтов общественной власти. В частности, этому служит система Общественной палаты Российской Федерации и общественных палат субъектов Российской Федерации. Формирование этих палат проходит с участием общественных объединений граждан, палаты призваны выявлять мнение населения, учитывать его в своей деятельности и доводить до сведения органов государственной власти и местного самоуправления.

Однако в целом общественные каналы представительства интересов населения пока вызывают много вопросов. В частности, не очень ясно, почему предпочтение как ключевой форме вовлечения граждан в общественную жизнь отдано политическим партиям. Ведь это неизбежно ведет к политизации жизни общества. Между тем, граждане в своем большинстве не хотят атмосферу в обществе воспринимать через политические координаты. Многим людям больше импонируют общественные движения, думающие о духовно-нравственном развитии общества, воспитании людей (особенно детей и юношества), о культурном совершенствовании личности.