Коллектив авторов - Современные проблемы организации публичной власти

В современных условиях главный акцент сделан на сдерживание каждой из властей и всех ветвей в совокупности от чрезмерного давления на общество, от превышения полномочий. Поэтому в данном аспекте с системой «сдержек и противовесов» в своем целевом назначении смыкается сдерживающая практика институтов гражданского общества и международных (транснациональных) структур.

Содержание целого ряда статей Конституции, посвященных правовому положению Президента России, в дальнейшем послужило основой для возникновения проблем в ходе установления баланса полномочий между федеральными органами государственной власти.

Особая роль Президента как субъекта с неопределенным, но, несомненно, «верховным» конституционным статусом следует, в первую очередь, из положений ч. 3 ст. 80 Конституции, где указано, что он «определяет основные направления внутренней и внешней политики государства», а также из ст. 90. Конституционный Суд подкрепил руководящую позицию Президента в отношении других «ветвей» власти, указав в Постановлении от 29 ноября 2006 г. № 9-П, что основные направления внешней и внутренней политики, определяемые Президентом, обязательны для всех органов публичной власти [120]. Хорошо известно, что первый Президент России, активно используя потенциал ст. 90, издавал нормативные указы, имеющие ту же юридическую силу, что и федеральные законы. Эта практика, как уже было отмечено, получила поддержку в постановлениях Конституционного Суда, принятых в 1994, 1996 годах. Данное полномочие, как известно, позволяло в случае отклонения представленного Президентом в Государственную Думу законопроекта, принять по тому же вопросу указ. Указы принимались и в тех случаях, когда законодатель не успевал за потребностями времени. Так, в частности, Президентом были приняты документы о совершенствовании работы СМИ, о правах и льготах военнослужащих, в отношении мер по предотвращению коррупции, по охране прав граждан при распространении рекламы и др. [121]

В своих отношениях с законодательной властью, помимо упомянутого полномочия в правотворческой сфере, в период до 2000 года Президент активно использовал свое право отлагательного вето [122], а также приобретенное им благодаря поддержке Конституционного Суда право возвращать законопроекты (которые нельзя считать законами, принятыми Государственной Думой), минуя процедуру вето [123]. В последующий период законопроекты, исходящие от Президента, без затруднений проходили через Федеральное Собрание, и востребованность права вето уже резко сократилась, что совсем не является удивительным, принимая во внимание состав палат Парламента, максимально близкий Президенту по политическим взглядам [124]. При этом, на протяжении пятого созыва Государственной Думы (2007–2011 годы) не глава государства, а Правительство было более активным субъектом законодательной инициативы. Количественно законодательные инициативы Правительства РФ превысили президентские в 4 раза – по вновь принятым законам и почти в 5 раз – по внесению изменений в действующие законодательные акты [125]. Организационная зависимость Государственной Думы от Президента, и, в конечном счете, зависимость от него в принятии решений обеспечивается и полномочиями главы государства по назначению выборов в нижнюю палату, а равно – по ее досрочному роспуску.

Позиции Федерального Собрания в системе власти, обозначенные нормами Конституции, заметно слабее, чем у главы государства, но помимо уже упомянутых инструментов воздействия на российский парламент, которыми располагает Президент, упоминания также заслуживают и другие нормы, установившие пределы активности законодателей. Это положения Конституции о возможности проведения референдума (по предметам ведения общим с законодательным органом), о выборах депутатов, об избрании Президента народом, наличие у Конституционного Суда права признавать принятые Федеральным Собранием законы и другие нормативные акты не соответствующими Конституции. Однако наиболее серьезным ограничением автономии российского законодательного органа стало даже не какое-либо из названных конституционных предписаний или «подразумеваемое полномочие» Президента, а создание фактически однопартийной системы, под контролем которой оказалась как вся «властная вертикаль», так и любой из горизонтальных срезов публичной власти в России. Пока эта иерархически организованная политическая сила сохраняет свое влияние, юридические инструменты, направленные на ограничение исполнительной и «президентской» ветвей власти, Федеральному Собранию явно не понадобятся.

Весьма показательными в этом плане являются высказанные в научной литературе оценки практики реализации Федеральным Собранием его нового контрольного полномочия по заслушиванию ежегодного отчета Правительства, которое оно приобрело в результате принятия в 2008 году соответствующего закона о поправке к Конституции. Так, В. И. Фадеев отмечал, что анализ постановлений Государственной Думы, принятых по итогам трех отчетов Правительства перед нижней палатой российского парламента в 2009–2011 годах, показывает, что «в них не находит в должной мере своего отражения контрольный потенциал Думы» [126]. Нижняя палата Федерального Собрания ограничивается констатацией поддержки стратегии Правительства и признает необходимость совершенствования законодательства в целях поддержки экономического развития. В итоге, В. И. Фадеев приходит к заключению о том, что отчеты Правительства пока не стали «общественно и политически значимым событием в жизни страны» [127]. Слабость этого правового института имеет предпосылку в отсутствии правовых последствий отчетов. Фактически до сведения парламентариев доводится определенная информация, которая ни к чему их не обязывает и не побуждает [128].

Выразительным примером тактики самоограничения по отношению к президентским инициативам, избранной Федеральным Собранием, стало принятие в 2014 году поправки к Конституции о фактическом упразднении Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и об усилении роли Президента в формировании органов прокуратуры и контроле над ними.

Идея объединения Верховного и Высшего Арбитражного Судов была сформулирована главой государства в выступлении на пленарном заседании Международного экономического форума в Санкт-Петербурге 21 июня 2013 г. в императивной форме: «В целях обеспечения единых подходов к разрешению споров с участием как граждан, так и организаций, а также споров с органами государственной власти и органами местного самоуправления предлагаю объединить Верховный Суд Российской Федерации и Высший Арбитражный Суд, для чего будет необходимо внести поправки в Конституцию России. Вопрос серьезный, нужно все тщательно продумать и взвесить. Прошу Администрацию Президента, представителей органов судейского сообщества, парламента объединить свои усилия в этой работе. Просил бы вас подготовить к рассмотрению этот вопрос на осенней сессии. Сам проект закона будет внесен в парламент в ближайшее время» [129].