Коллектив авторов - Современные проблемы организации публичной власти

Расширение сферы полномочий Президента далеко за пределы конституционных предписаний , как уже было отмечено, стало следствием неопределенности ст. 80 Конституции, положения которой дали Конституционному Суду основания для расширительного толкования.

Проблема идентификации правовой природы взаимоотношений Президента с Правительством связана с установлением в Конституции его решающей роли при формировании Правительства, при реализации ответственности Правительства и отдельных его членов, права Президента председательствовать на заседаниях Правительства, из возникших на основе положений Закона о Правительстве 1998 года [140]полномочий по руководству «силовым блоком» федеральных органов исполнительной власти (ст. 32), а также из подтвержденной Конституционным Судом практики установления указами системы и структуры федеральных органов исполнительной власти.

Проблема дублирования Администрацией Президента (в статусе государственного органа) функций Правительства – известное следствие признания Конституционным Судом права издания Президентом нормативных указов.

Вместе с тем, стоит отметить, что новые полномочия Президента, которые ограничивали самостоятельность Правительства или Парламента, не всегда были основаны непосредственно на конституционных положениях . Как справедливо отметил М. А. Краснов, в 2000-е годы не только число, но и характер полномочий, законодательно закрепленных в это время за Президентом, показывают, что законодательная власть оказалась готова отдать даже собственные прерогативы [141]. Например, в 2006 году федеральным законом [142]законодатель передал Президенту право представлять кандидатуры на пост аудиторов Счетной палаты. Так была ликвидирована независимость органа парламентского контроля от исполнительной власти, что прямо противоречит принципу разделения властей. Еще одним примером, заслуживающим упоминания, является практика обращения Президента с Бюджетным посланием, которое, начиная с 1995 года, он стал ежегодно направлять Правительству, что, конечно же, ограничило самостоятельность последнего в определении бюджетной политики, поскольку обязывало Правительство следовать президентскому курсу. В Бюджетном кодексе Российской Федерации, принятом в 1998 году, данная практика получила развитие в ст. 170, которая называлась «Бюджетное послание Президента Российской Федерации». В соответствии с ней, направление Федеральному Собранию данного послания, в котором определяется бюджетная политика РФ на очередной финансовый год, стало обязанностью Президента. Данное внеконституционное полномочие Президента прекратило свое существование 4 октября 2014 г. в результате внесения изменений в Бюджетный кодекс [143]. Однако тот же Закон изменил редакцию ч. 2 ст. 172 БК и предусмотрел, что составление проектов бюджетов основывается на положениях послания Президента Федеральному Собранию, определяющих бюджетную политику (требования к бюджетной политике) в Российской Федерации. Таким образом, с одной стороны, Президент вернулся в пределы своих конституционных полномочий (п. «е» ст. 84 Конституции), а с другой стороны – получила новое продолжение более корректная по форме, но сомнительная в плане соответствия принципу разделения властей, практика ограничения самостоятельности Парламента в сфере бюджетной политики. Ведь, как известно, бюджетные полномочия Парламента считаются наиболее сильной частью его компетенции.

Есть три пути для установления сбалансированного ответственного взаимодействия между органами государственной власти, которые могут предложить конституционалисты . Это – изменение Конституции, совершенствование других источников конституционного права и коррекция правоприменительной практики, в первую очередь – практики конституционного правосудия. Упомянутые направления действий могут соединяться в различных комбинациях, но в любом случае выбор пути в большей степени зависит от «политической воли», чем от достоинств предложенных юридических мер. Эта ситуация осознается отчетливо представителями отечественной науки конституционного права, что не мешает их стремлению к совершенствованию конституционных норм и восполнению пробелов в праве.

Размышления над многочисленными проблемами соотношения конституционного принципа разделения властей с ходом развития системы органов государственной власти России побуждают исследователей не только формулировать критические оценки действующего конституционного законодательства и практики правоприменительной деятельности, но и предлагать решения для указанных проблем. При этом некоторые ученые формулируют конкретные предложения по совершенствованию текста Конституции [144], даже предлагают ее полный текст в новой редакции [145], другие авторы исходят из возможности установления необходимого баланса сдержек и противовесов без изменения текста Конституции [146]. Есть и те, кто формулирует общие рекомендации о возможных путях трансформации российской модели разделения властей, не формулируя конкретных изменений Конституции [147].

Интересно, что разнообразие форм , в которых даются рекомендации власти, не мешает их авторам достигать единства во многих содержательных компонентах .

Предложения С. А. Авакьяна в отношении принятия законов о поправках к главе 4 и целому ряду статей Конституции РФ [148], как представляется, реалистичны, лишены радикализма и дают хорошую правовую основу для компромисса между различными политическими группами, желающими сохранить и (или) усилить свои позиции во власти и обществом, которое, по обыкновению, продолжает «ждать перемен», но не особенно на них надеется. Отдельно следует отметить, что в данных предложениях самым тщательным образом учтены действующие правовые позиции Конституционного Суда, о которых частично упоминалось в предшествующих частях данного труда.

В то же время, нельзя не заметить, что новации, касающиеся вопросов конституционно-правовой ответственности Президента и отдельных членов Правительства, а также процедуры формирования состава Правительства, установления статуса и порядка деятельности Администрации Президента, особенно остро ставят вопрос о перспективах формирования навыков продуктивного диалога и достижения компромиссов в среде отечественной политической элиты. Пока для ее представителей в конфликтных ситуациях более привычной является технология подавления политического оппонента и непримиримости. Думается, что принятие данных поправок создало бы предпосылки для выравнивания отечественного механизма «сдержек» и «противовесов» и, в то же время, породило бы новые проблемы для участников политического процесса. Однако это были бы уже проблемы иного качественного уровня, на котором существовали бы необходимые материально-правовые и процессуально-правовые условия для открытого, конструктивного диалога, ведущего к их разрешению и снижающего риск агрессивного, антагонистического противостояния как внутри властных структур, так и в отношениях между властью и обществом.