Андрей Медушевский - Политическая социология и история

В связи с этим необходимо оговорить наше собственное понимание изучаемого явления.

В современной общественной мысли и научной литературе можно констатировать наличие трех пониманий бюрократии. Первое, вульгарное, находящееся на уровне обыденного понимания, связывает бюрократию с бюрократизмом в смысле волокиты, рутины и пр., т.е. дает ей однозначно негативную оценку. Другое понимание бюрократии, идущее от правовой науки прошлого, подспудно исходит из того, что бюрократию можно отождествить с государственным аппаратом – правлением бюро, канцелярий и ведомств, в состав которых входят целиком зависящие от суверенной власти, иерархически организованные и назначаемые сверху функционеры. Бюрократическая власть в этом смысле означает правление на основании порядка, установленного сверху, законов и инструкций, но без участия народа. В данном смысле бюрократия (как и вообще администрация) отождествляется с абсолютизмом, которому противостоит конституционное (сословно- представительное или народное) правление через парламент. Наконец, третье понимание бюрократии, соответствующее тому, которое выдвинул Вебер и которое положено в основу настоящего исследования, состоит в том, что бюрократизация – это рационализация всей общественной (но прежде всего – административной) деятельности, проявляющаяся в чрезмерной концентрации власти, развитии деперсонифицированных отношений путем более четкого распределения функций и обязанностей, приспособления карьер, использования других дегуманизирующих средств – унификации мышления, пресечения личных контактов на службе, подмены подлинных авторитетов мнимыми (бюрократическими), установлении различий в доступе к информации и т.д. Понятно, что такая система сложилась не сразу, прошла периоды своего становления, консолидации, развития, совпадающие, как правило, с реформами административного аппарата, но нельзя думать, что ее совершенствование имеет границы. Теоретически бюрократия может развиваться беспредельно и даже утопическое тоталитарное государство Дж. Оруэлла не является его законченной стадией. Вебер был одним из тех, кто первым указал на эту опасность и искал выхода из положения.

Представляя бюрократию как самостоятельный социальный слой, обслуживающий функцию управления, попытаемся раскрыть характер его эволюции от традиционных установлений к рациональным, обращая внимание в первую очередь на изменения в результате реформ административного аппарата. Как отмечал еще Вебер, Египет эпохи Нового царства еще за 1500 лет до Христа создал «историческую модель всех последующих бюрократий». Действительно, управлять и составлять документы в древнем Египте было синонимами: любой чиновник был грамотеем, писцом. Таким образом, уже на начальной стадии развития бюрократии встречаем известное соотношение власти, управления и делопроизводства, воплощенные в классическом примере египетского чиновника – писца. Процесс развития бюрократии в Египте не был линейным, проходил различные стадии, начиная с Древнего царства. Архаический характер названий должностей, их обилие и совмещение в одних руках не должны вводить в заблуждение: бюрократия, хотя, разумеется, традиционная, непосредственно выросшая из управления дворцовым ведомством, существовала в Египте с ранних времен. Доступ к службе был открыт главным образом для представителей знати, однако бюрократия не была закрытым слоем, в нее могли входить представители других сословий. «Он (доступ), – писал Тураев, – зависел от грамотности, а потому те, кто имел случай и возможность попасть в правительственно-придворную школу, могли, при благоприятных условиях, дослужиться из ничтожества до самых высших степеней в государстве и «завещать свой сан детям». Последние, таким образом, вступали в ряды дворянства, но служебную карьеру должны были начинать снизу – с должности обыкновенного писца. Само собою разумеется, что с течением времени таким путем образовались целые роды чиновников, в конце египетской истории даже несколько напоминавшие касты». Таким образом, правящий класс мог пополняться за счет выслужившихся чиновников, прошедших определенный путь от должности к чину. Соотношение должности и чина важная исследовательская проблема, поскольку от ее решения зависит возможность квалифицировать направленность развития египетской бюрократии. Традиционный характер администрации приводит к тому, что назначения не должность не были результатом решения только специального кадрового учреждения, но вообще являлись в то же время знаком личного успеха и фавора у фараона. Процесс рационализации в этих условиях мог идти лишь по пути установления определенного соотношения титулов и рангов между собой. В дальнейшем имели место попытки унификации и систематизации титулов и рангов, что выразилось в сокращении их огромного числа и некоторой формализации. Развитие данного процесса объективно вело к появлению независимой гражданской службы и семей влиятельных чиновников, сохранявших власть длительное время. Конечно, в годы Смутного времени и различных других социальных катастроф бюрократия не оставалась неизменной, происходила перегруппировка ее состава, в ее среду проникали все чаще незнатные элементы, что свидетельствует о периодах высокой социальной мобильности. В эпохи децентрализации управления центробежные тенденции были свойственны и бюрократии. Однако в целом указанные тенденции к росту бюрократии, ее унификации и централизации оставались, насколько можно судить по имеющимся данным, весьма устойчивыми. Жречество не утратило своей власти в длительной перспективе, однако определенное размежевание между двумя группами бюрократии произошло, что, вероятно, может рассматриваться как известный шаг на пути рационализации административной системы в рамках традиционной ее организации. Значение данного события станет яснее, если учесть, что в предшествующее время (эпоху Древнего царства) жречество вообще едва ли заметно отличалось от чиновничества: жрецы получали гражданские чины, а чиновники выполняли жреческие функции. Клерикализм время от времени усиливался и ослабевал, оказывая соответственно влияние на соотношение священного и светского (используя терминологию Беккера) в административной системе Египта.

Одним из общих характерных признаков бюрократии в обществах традиционного типа является ее кастовость: чины (а как правило и связанные с ними должности) распределяются и перераспределяются в рамках узкой социальной группы, члены которой часто связаны родственными узами. Наследственность чинов превращает их в собственность определенного дома или рода, монополизирующего выполнение известных административных функций. Генеалогия высших функционеров Египта, насколько вообще позволяют судить данные, дает возможность констатировать замкнутость и кастовость высших (а в ряде отношений – средних и низших) эшелонов бюрократии. Характеризуя администрацию Нового царства, особенно в период правления Эхнатона, некоторые ученые, однако, констатируют наличие здесь наряду с аристократией и наследственностью должностей, существование института «меритократии» – выдвижения чиновников за заслуги или выслугу, причем некоторые из них (хотя и в очень редких случаях) могли происходить даже из крестьянского сословия. Наличие частичной мобильности на низших уровнях и прежде всего в переломные эпохи административных реформ не отрицает главного вывода о закрытости египетской бюрократии.