А. Емельянов - Забытая история великого острова

Согласно донесениям высокопоставленных чиновников, применение «Кодекса 101 ст.» не дало желаемых результатов: мир и спокойствие в сельской местности постоянно нарушались актами насилия, отсутствовала безопасность на рынках, процветало ростовщичество. Местная знать и чиновники практически узурпировали власть, вводили чрезмерные поборы [127, с. 96; 179, с. 35–36]. Кроме того, невозможно было создать эффективную систему набора пополнения для армии без организации действенной администрации на местах. Необходимость реорганизации государственной системы была осознана Райнилайаривуни. Для него, не имеющего законного права, с точки зрения малагасийского общества, управлять государством, это была единственная возможность удержаться у власти.

Первая административная реформа была направлена на создание низшего административного звена управления. 6500 солдат и офицеров, не годных к несению активной воинской службы, были уволены из армии и направлены в 194 округа Имерины [168, с. 31]. Бывшие солдаты и офицеры — сакайзамбухитра (досл. «друзья деревни»), служившие бессрочно, не имели связей с родными местами, полностью зависели от центральной власти, привыкли к беспрекословному подчинению. Все это, по мнению Райнилайаривуни, должно было обеспечить успех реформы.

14 июля 1878 г. были обнародованы «Инструкции сакайзамбухитра». Они регламентировали большинство сторон жизни нового корпуса чиновников: ограничивали права знати, предусматривали наказания за узурпацию власти, оговаривали полицейские функции сакайзамбухитра, регламентировали порядок сбора налогов, вводили записи актов гражданского состояния и оформление различных сделок, регулировали торговлю, денежное обращение, продажу земель, устанавливали единые меры веса, объема, длины. Сакайзамбухитра был обязан следить за неукоснительным соблюдением свободы вероисповедания, иностранцев, условий жизни зависимых групп населения. Кроме того, на сакайзамбухитра возлагалась ответственность за состояние дорог и поддержание в чистоте общественных мест [23].

Основная цель введения института сакайзамбухитра — уничтожение административных функций местной знати, уменьшение влияния на местах. Институт «друзей деревни» был первым шагом на пути создания нового аппарата управления, так как сакайзамбухитра назначались государством, подчинялись центральной власти и зависели только от нее. Появилась возможность контролировать знать и чиновников на местах, так как «друзьям деревни» было вменено в обязанность сообщать непосредственно премьер-министру или его окружению о нарушениях малагасийского законодательства или указов королевы.

В обязанность сакайзамбухитра было вменено ведение специальных регистрационных книг — букимпандзакана, в которые вносились следующие данные: 1) Рождения, браки, смерти; 2) займы, продажи; 3) условные продажи, аренда; 4) гражданские дела; 5) текущие дела. Брак считался юридически незаконным, если он не регистрировался гражданским порядком. За регистрацию актов гражданского состояния и нотариальных услуг взималась незначительная пошлина [193, с. 108]. Сакайзамбухитра были обязаны следить за посещением школ и правильностью составления списков учащихся, являющихся основой военных наборов. Насколько эффективным был институт сакайзамбухитра и в какой степени исполнялись инструкции на местах, установить невозможно из-за отсутствия данных. Но совершенно очевидно, что он не мог быть в достаточной степени эффективным. Это связано с практически полным отсутствием у сакайзамбухитра исполнительной власти. Они не имели права пресекать все выявленные нарушения, а были обязаны сообщать о них в центр. Не случайно, что через три года была проведена новая реорганизация аппарата местной власти.

Следующей реформой Райнилайаривуни была реорганизация законодательства и центрального аппарата. 29 марта 1881 г. в кабари было объявлено о принятии нового кодекса, состоявшего из 305 статей, и о создании восьми министерств: внутренних дел; иностранных дел; военного; юстиции; торговли, промышленности и общественных работ; финансов; народного образования. Каждое из них состояло из нескольких управлений [26, с. 15]. Министерства были скопированы с европейского образца.

Кодекс делился на четыре неравные части: законы, относящиеся ко всем подданным (ст. 1–188); законы о суде и судопроизводстве (ст. 189–265); законы об образовании (ст. 266–301) и законы об алкогольных напитках (ст. 302–305). Первая часть содержала четко выраженное «уложение» об уголовных наказаниях, семейно-брачное и поземельное законодательство. Ст. 85 гласила: «Малагасийские земли не могут быть ни проданы, ни подарены, а также не могут служить предметом обмена с иностранцами» [27, с. 59]. Статьи 81–84 обязывали жителей поддерживать в хорошем состоянии дороги и тропы, но одновременно под угрозой наказания запрещали прокладывать новые. Это объяснялось оборонительной тактикой Малагасийского государства: считалось, что отсутствие дорог между Высоким плато и портовыми городами — одно из важнейших традиционных условий сохранения независимости центральной части острова.

Вторая часть декларировала права и обязанности малагасийских подданных, в частности свободу вероисповедания, возможность беспрепятственно обращаться с любыми жалобами непосредственно к Райнилайаривуни и королеве. Принятие кодекса отнюдь не означало автоматической отмены всех предыдущих законодательных актов. Статья 263 разъясняла, что «все принятые ранее законы сохраняют свою силу и считаются действующими, даже если они не упомянуты в данном кодексе» [27, с. 143].

Третья часть подтверждала все законы о школе, принятые раньше. Статья 271 гласила: «Все дети, как мальчики, так и девочки, имеют право на получение образования с восьмилетнего возраста» [27, с. 147].

В начале 80-х годов XIX в. стало очевидным, что реформа сакайзамбухитра не принесла желаемых результатов. В 1881 г сакайзамбухитра были переименованы в антили (досл. «тот, кто сохраняет путь»). Новый текст инструкций был включен в кодекс 1881 г. (ст. 163–173). Были расширены права новосозданной местной администрации в принятии самостоятельных решений. Руководством антили и регламентацией их деятельности занималось четвертое управление министерства внутренних дел. Основным документом по-прежнему были «Инструкции сакайзамбухитра» [27, с. 99]. Однако и эта реформа не решила проблему эффективности местного управления. Антили, в подавляющем большинстве бывшие «друзья деревни», и старая местная администрация подчинялись тому же министерству, дублировали друг друга на местах, что снижало эффективность управления. 7 ноября 1884 г. Райнилайаривуни в качестве эксперимента заключил соглашение с фукунулуной Амбату-фин-ан-драхана, предоставив ей самостоятельность в решении внутриобщинных вопросов, освободив от опеки чиновников, в обмен на коллективную ответственность за поддержание порядка, выплату налогов, выполнение безвозмездных отработок и т. д. [103, с. 763]. Затем последовал ряд соглашений с другими фукунулунами. Наиболее разработанным стало соглашение с фукунулуной Антананариву в апреле 1885 г., которое охватывало все стороны жизни, включая применение наказаний [184, 335–340].