Мария Рубцова - Перспективы управления современной налоговой системой: от инструментальной к коммуникативной управляемости

В современных государствах налоги функционируют не изолированно друг от друга, а в определенной системе, где действие одних налогов ограничивается действием других. Это требует выбора в качестве объекта исследования не собственно налога, а системы налогов или налоговой системы.

Обычно налоговая система характеризуется как совокупность налогов, сборов, пошлин и других платежей, взимаемых с налогоплательщиков в установленном порядке. 46 46 См., напр.: Налоги / Под ред. Д.Г. Черника. М., 1996. С. 35. Это определение легло в основу российского законодательства. Например, согласно ст.2 Закона «Об основах налоговой системы», «совокупность налогов, сборов, пошлин и других платежей (далее – налоги), взимаемых в установленном порядке, образует налоговую систему». 47 47 В действующем Налоговом кодексе РФ определение налоговой системы отсутствует.

Вместе с тем исследователи налоговой системы считают данное определение на совсем удачным. Например, А.В. Брызгалин полагает, что налоговая система не является простой совокупностью налогов, поскольку систему нельзя определить как простую совокупность элементов. Налоговой системе свойственны признаки, характеризующие любую систему, – поэлементный состав системы, взаимозависимость элементов, органическая цельность и единство, непрерывное развитие и т.д. Ввиду этого определение, данное законодателем, не включает в себя ряд следующих обязательных элементов, которые непосредственно формируют налоговую систему любого государства: систему налоговых органов, систему и принципы налогового законодательства, принципы налоговой политики, порядок распределения налогов по бюджетам, формы и методы налогового контроля, порядок и условия налогового производства, подход к решению проблемы международного двойного налогообложения и др.

Отсюда А.В. Брызгалин вслед за С. Пепеляевым определяет налоговую систему как взаимосвязанную совокупность действующих в данный момент в конкретном государстве существенных условий налогообложения. При этом А.В. Брызгалин подчеркивает, что понятия «налоговая система» и «система налогообложения» нетождественны. Налоговая система – более широкое понятие, так как она характеризуется экономическими и политико-правовыми показателями. 48 48 Налоги и налоговое право. С.177-178.

Т.Ф. Юткина полагает, что «под налоговой системой понимается совокупность налогов, пошлин, сборов, взимаемых на территории государства в соответствии с Налоговым кодексом, а также совокупность норм и правил, определяющих правомочия и систему ответственности сторон, участвующих в налоговых правоотношениях». 49 49 Юткина Т.Ф. Налоги и налогообложение. 1999. С.59.

Из определений А.В. Брызгалина и Т.Ф. Юткиной, можно сделать вывод, что налоговая система – это институт, значение которого трактуется весьма широко. Он определяет «правила игры» для всех участников налоговых правоотношений – налогоплательщиков, налоговых агентов (сборщиков налогов) и налоговых администраций (налоговых органов) 50 50 Перечислены участники налоговых правоотношений в соответствии с действующим Налоговым кодексом РФ (ст. 19-25, 30-37). Налоговые администрации – государственные органы, определяющие порядок налогообложения. В РФ – это Министерство по налогам и сборам (МНС), Федеральная служба налоговой полиции, Государственный таможенный комитет, финансовые и казначейские органы (Минфин). Налогоплательщики – субъекты налоговых отношений, на которых законом возложена обязанность уплачивать налоги за счет собственных средств. Лица, содействующие уплате налогов – это (1) банки и иные кредитные организации; (2) налоговые агенты и сборщики налогов; (3) прочие лица (суды, государственные нотариусы и др.) , является отражением принципов налогово-бюджетной политики в целом.

В западной литературе также преобладают расширенные трактовки понятия «налоговая система». Так, П. Самуэльсон пишет, что современные налоговые системы представляют собой компромисс. В них придается то или иное значение и принципам налогообложения соразмерно выгоде, и принципам перераспределительных пожертвований, и целесообразности, и политическим убеждениям 51 51 Самуэльсон П. Экономика. М., 1964. С.206. . При этом указывается на жесткую взаимосвязь налоговой и бюджетной систем. Дж. Стиглиц в своей работе «Экономика государственного сектора» первоначально освещает структуру государственных расходов (на образование, здравоохранение, социальное обеспечение, оборону и др.) и лишь затем переходит к налоговым методам увеличения государственных расходов 52 52 Стиглиц Дж. Экономика государственного сектора. М., 1997. С.51. . В целом среди западных экономистов принято рассматривать налоговую систему как компромисс социальных сил, достигнутый как по порядку сбора налогов, так и по направлениям их использования.

Исходя из указанных определений, подчеркнем особенности налоговой системы.

Функционирование и развитие налоговой системы неразрывно связаны с определением направлений расходования собранных с помощью налогов средств, т.е. с бюджетированием. В связи с этим часто определения налоговой и бюджетной сфер объединяются в одно – «налогово-бюджетная сфера», «бюджетно-налоговые отношения». 53 53 Юткина Т.Ф. Налоги и налогообложение. 1999. С.63. Налоговая система не совпадает с бюджетной. Но, так как налоги являются основной доходной частью бюджета 54 54 Налоги являются не единственной доходной частью бюджета, но в современных государствах они стали основным источником пополнения бюджетных средств. , а порядок расходования бюджетных средств связан с социальной сущностью налога, рассмотрение налоговой системы включает в себя изучение процесса бюджетирования.

Такой подход тождественен понятию «фискальный», применяемому для исследования налогово-бюджетных отношений за рубежом. 55 55 Здесь термин «фиск» совпадает с понятием «казна». Само установление налогов неразрывно связано с процессом бюджетирования расходов, на покрытие которых взимаются налоги, и контролем за распределением налоговых средств. Здесь налоговая система предстает как перераспределительный механизм.

Налоговая система упорядочивает отношения между субъектами налоговых установлений (т.е. субъектами управления налоговой системой). Исходя из включения процесса бюджетирования в рассмотрение налоговой системы, необходимо отметить что, если гражданин-налогоплательщик платит налоги на покрытие определенных расходов, то он должен иметь возможность проконтролировать целевое использование `большей части использованных средств.