Array Коллектив авторов - Политическая наука. 2017. Спецвыпуск

На примере Белоруссии мы можем наблюдать иное распределение функций формирования политического курса между президентом и правительством, по сравнению с Казахстаном: основную работу выполняет правительство, действуя в рамках предписания закона, регламентирующего вопросы разработки соответствующих программ (читай – планирования). Президент же выступает активным спикером только в случаях особой необходимости, оставляя за собой инструмент посланий для того, чтобы внести свое ви́дение в актуальную или стратегическую повестку.

В России стратегическое планирование, в рамках которого предусматривается самостоятельная категория «документы стратегического планирования, разрабатываемые в рамках целеполагания» 42 42 Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации от 30 июня 2014 г. № 26 (часть I) ст. 3378. , сформировалось в качестве отдельного политико-правового института в 2014 г., после принятия Федерального закона «О стратегическом планировании». Указанным законом предусматривается система документов стратегического планирования в области целеполагания, к которым, на федеральном уровне, относятся: послания Президента Российской Федерации, стратегия социально-экономического развития, стратегия национальной безопасности, стратегия научно-технологического развития. Все эти документы, за исключением стратегии социально-экономического развития, принимаются Президентом.

Наибольшее внимание в российской политической практике уделяется Стратегии национальной безопасности (далее – СНБ): этот документ в новейшей истории уже дважды (в 2009 и 2015 гг.) полностью обновлялся, причем оба раза это происходило на фоне серьезных кризисов, затрагивавших Россию: в 2009 г. на фоне мирового финансового кризиса, в 2015 – на фоне кризиса в отношениях с западными странами. Более того, разработка и принятие СНБ в 2009 г. по сути стала отправной точкой принятия Федерального закона «О стратегическом планировании» в 2014 г. [Вилисов, 2016b]. Важно отметить, что действующая редакция СНБ, в отличие от предыдущей 43 43 Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года». Текст Указа опубликован в «Российской газете» от 19 мая 2009 г. № 88, в Собрании законодательства Российской Федерации от 18 мая 2009 г. № 20 ст. 2444. , вообще не имеет временной проекции в будущее, т.е. является бессрочно действующим документом, определяющим, каким образом Россия должна противостоять угрозам и обеспечивать стратегические национальные приоритеты. В постсоветской истории России традиция принятия стратегических документов в области национальной безопасности сложилась уже достаточно давно: первая Концепция национальной безопасности была принята в 1997 г. 44 44 Указ Президента Российской Федерации от 17 декабря 1997 г. № 1300 «Об утверждении Концепции национальной безопасности Российской Федерации» (Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, № 52, ст. 5909). Б. Ельциным, ее полностью обновленная редакция – в январе 2000 г. 45 45 Указ Президента Российской Федерации от 10 января 2000 г. № 24 «О Концепции национальной безопасности Российской Федерации» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2000, № 2, ст. 170). , уже В. Путиным в качестве исполняющего обязанности Президента Российской Федерации.

На этом фоне хуже обстоят дела со стратегиями в сфере социально-экономического развития: в настоящее время формально действует документ под названием Концепция долгосрочного социально-экономического развития России до 2020 года 46 46 Распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р. Текст распоряжения опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации от 24 ноября 2008 г. № 47 ст. 5489. (далее – КДР), который был принят в конце 2008 г. и в результате оказался сразу малоприменимым для непосредственной реализации, так как не учитывал изменения экономической конъюнктуры в результате воздействия мирового финансового кризиса. Управленческая практика, однако, показала обратный эффект: согласно данным справочной правовой системы «Гарант», этот документ упоминается более чем в 600 других документов управленческого характера, включая указы президента, постановления и распоряжения правительства, которыми в основном утверждаются различные стратегии, концепции, государственные программы 47 47 Самостоятельные расчеты автора. . В большинстве случаев КДР упоминается в контексте обеспечения достижения поставленной в ней цели 48 48 Постановление Правительства РФ от 17 декабря 2010 г. № 1050 «О федеральной целевой программе “Жилище” на 2015–2020 годы». Текст постановления опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации от 31 января 2011 г. № 5 ст. 739. или для апелляции к проблемам, в ней описанным 49 49 Постановление Правительства РФ от 23 мая 2015 г. № 497 «О Федеральной целевой программе развития образования на 2016–2020 годы». Текст постановления опубликован на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 28 мая 2015 г., в Собрании законодательства Российской Федерации от 1 июня 2015 г. № 22 ст. 3232. . Этот факт управленческой «востребованности» данного документа также требует дополнительного анализа.

Все последующие попытки разработки стратегии социально-экономического развития оказались безуспешными: «Стратегия-2020», будучи разработанной с привлечением широкого круга экспертов в 2011 г., так и не была принята. Есть мнение, что принятию помешала позиция «политических и бюрократических элит», которые «не привлекались» к ее разработке 50 50 Позиция Министра по вопросам Открытого правительства М. Абызова. См.: [«Стратегия-2030»]. . Разработка новой стратегии после принятия закона о стратегическом планировании осуществлялась Министерством экономического развития, а также на параллельных площадках, но ни один вариант так и не был обнародован.

Чем определяются феномены востребованности СНБ и КДР в российской практике государственного управления? Споры о возможности и целесообразности введения в России системы стратегического планирования уходят корнями в начало постсоветского прошлого, в 1990‐е годы, когда на волне декоммунизации и десоветизации страх перед восстановлением планирования в любой форме носил практически иррациональный характер: любые попытки законодательного регулирования этого вопроса встречали жесткую критику, вплоть до обвинений в попытках восстановления плановой экономики. Многочисленные, но в основном бессистемно принимаемые документы стратегического характера, имевшие разные названия (доктрины, стратегии, концепции, основы и проч.) мало влияли на управленческую практику, преследовали или конкретные ведомственные, или корпоративные интересы.