Array Коллектив авторов - Политическая наука. 2017. Спецвыпуск

При этом системная политическая повестка отражения в них не находила, или находила только частично – по вопросам внешней политики 51 51 Концепция внешней политики менялась очень часто (см.: Концепция внешней политики Российской Федерации (утверждена Президентом Российской Федерации 28 июня 2000 г.)); Концепция внешней политики Российской Федерации (12 июля 2008 г. № Пр-1440); Концепция внешней политики Российской Федерации (12 февраля 2013 г.); Указ Президента РФ от 30 ноября 2016 г. № 640 «Об утверждении Концепции внешней политики Российской Федерации». , национальной безопасности, по военной доктрине 52 52 Так, например, военная доктрина Российской Федерации определялась в 1993 г. (Указ Президента РФ от 2 ноября 1993 г. № 1833 «Об Основных положениях военной доктрины Российской Федерации»), в 2000 г. (Указ Президента РФ от 21 апреля 2000 г. № 706 «Об утверждении Военной доктрины Российской Федерации»), в 2010 г. (Указ Президента РФ от 5 февраля 2010 г. № 146 «О Военной доктрине Российской Федерации») и в 2014 г. «Военная доктрина Российской Федерации» (утв. Президентом РФ № Пр-2976). . Как представляется, причин такой ситуации могло быть несколько.

Во‐первых, до определенного времени в политической элите были сильны опасения, что излишнее регулирование в сфере экономики будет вредить введению рыночных преобразований. Эти опасения подкреплялись подтверждаемыми множеством фактов аргументами относительно того, что бюрократия будет пытаться подчинить себе экономические процессы и деятельность хозяйствующих субъектов.

Во‐вторых, нельзя исключать действие фактора «непринятия решений», когда необходимость формирования публичной повестки всеми значимыми политическими акторами просто отрицалась.

В‐третьих, вследствие эйфории от окончания холодной войны и потепления отношений со странами Запада, прежде всего США, значимые угрозы безопасности перестали быть актуальными, поэтому внешние факторы, которые бы оказывали давление на необходимость публичного формирования долгосрочного политического курса, также не действовали.

К концу 1990‐х годов значение этих внешних факторов начало расти. Ситуация в Югославии и разворот самолета Е.М. Примакова над Атлантикой в марте 1999 г. 53 53 Разворот над Атлантикой https://ria.ru/history_comments/20110321/356280998.html обусловили поворот и в государственной политике. История принятия документов стратегического планирования это наглядно иллюстрирует: в течение года были последовательно обновлены Концепция национальной безопасности (январь 2000 г.), Военная доктрина (21 апреля 2000 г.), Концепция внешней политики (28 июня 2000 г.). Все эти документы подписывались В. Путиным в качестве исполняющего обязанности или уже Президента Российской Федерации.

К этому же времени, наверное, под воздействием кризиса 1998 г. изменилось и отношение к планированию социально-экономического развития – напомним, что распоряжение о разработке стратегического плана и концепции долгосрочного развития Российской Федерации 54 54 Распоряжение Правительства РФ от 1 декабря 1999 г. № 2021-р. Текст распоряжения опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации от 13 декабря 1999 г., № 50, ст. 6247. было подписано 13 декабря 1999 г. – и опять В. Путиным, только в качестве Председателя Правительства Российской Федерации. Возможно, большинство политических субъектов осознали, что отсутствие четких «правил игры» в политике и государственном управлении больше препятствует развитию, чем разумное государственное планирование. В первое постсоветское десятилетие институты, поддерживающие развитие рыночной экономики, так и не были сформированы [Гельман, 2003, Gel’man, 2016], поэтому задача их развития становилась первостепенной. Такое развитие требовало формирования публичных стратегий, которые поначалу озвучивались в президентских посланиях, затем стали подкрепляться институциональными реформами, проводимыми в общей логике и одной командой, что позволяло компенсировать слабость формальных институтов неформальными связями.

Как видим, формирование элитного, а затем и публичного консенсуса по вопросам долгосрочного социально-экономического развития заняло значительно больше времени, чем соответствующие процессы в сфере безопасности и внешней политики. Конечно, решающим фактором здесь была принадлежность вопросов безопасности и внешней политики к исключительной компетенции Президента России, что существенно сужало круг согласований, в том числе и неформальных. Однако нельзя исключать и того, что по этим вопросам в российской элите существовал единый взгляд, который и транслировался в публичную сферу, в том числе – за рубеж [Lukyanov, 2017].

Вопросы же социально-экономического развития более разнообразны, чувствительны и конфликты, поэтому и на разработку КДР ушло почти девять лет: Г. Греф, начавший эту разработку в конце 1999 г., так и не смог дождаться принятия этого документа в должности министра экономического развития – работа завершалась уже его преемником на этом посту Э. Набиуллиной, а сам документ был подписан В. Путиным, на тот момент Председателем Правительства Российской Федерации, таким образом он сам выполнил свое же распоряжение девятилетней давности.

По оценке экспертов, КДР отличает «трезвое понимание сложного положения российской экономики», «стремительно опускающейся на сырьевую периферию мирового рынка», «правильное определение приоритетов государственной политики», что свидетельствует о том, что «впервые за постсоветские годы государство решило взять стратегическую инициативу в свои руки» [Глазьев, 2008]. Документ получился системным и в полном смысле слова – стратегическим, подводящим итоги предыдущих этапов развития, фиксирующим достижения и проблемы, и, самое главное, формирующим новый вектор развития. Его разработка велась конкретной группой, имевшей определенный «политический мандат» на эту разработку, официально, в рамках работы соответствующего министерства. Можно сказать, что этот документ стал консенсусным для элиты как по вопросам оценки статус-кво, так и по вопросам проектирования развития.

Однако его принятие совпало с еще одним важным этапом развития российской политики: кризисом 2008 г. и обострением внешнеполитических угроз (война в Осетии, череда «цветных революций» в странах бывшего СССР: Грузии (2003), Украине (2004–2005), Киргизии (2005), попытка в Белоруссии (2006), очередными волнами расширения НАТО на Восток). Новые вызовы были осмыслены в СНБ 2009, которая уже заложила основы системы стратегического планирования, нашедшей свое отражение впоследствии в Федеральном законе «О стратегическом планировании».

В качестве основного института формирования самих документов и политики в целом в это время выдвигается Совет безопасности. Он стал удобным институтом, который позволил сочетать разные формальные и неформальные политические конфигурации («силовики» и «сивилики», «президентский» и «правительственный» блоки, регионы, бизнес), а также обеспечивать экспертную поддержку и достаточно высокую скорость выработки решений, в том числе за счет высокой интенсивности работы, когда постоянные члены Совбеза собирались еженедельно, а сам Совет в полном составе – каждые три месяца [Kryshtanovskaya, White, 2009]. Как показала практика, такой формат работы оказался более продуктивным, чем работа Правительства и его структур. Эксперты отмечают, что Совбез в период первых двух сроков президентства В. Путина стал «лидирующим институтом, ответственным за формирование геополитической стратегии и стратегии государства в целом», сравнивают его с новым «политбюро» [Kryshtanovskaya, White, 2009, p 296]. Однако его особое положение было связано скорее с тем, что он стал особым органом Президента, а не с тем, что узурпировал власть [Vendil, 2011, P 88–89]. Не последнюю роль в становлении Совбеза в качестве особого института могли сыграть и неформальные факторы, в том числе личность руководителя и принадлежность многих его членов к одному профессиональному кругу [Kryshtanovskaya, White, 2009, p 296]. Можно сказать, что Совбез представляет собой «гибридный институт» [Морозова, Мирошниченко, 2015, с. 35], созданный для выполнения функций формирования стратегий в сфере безопасности.