Array Коллектив авторов - Политическая наука №2 / 2014. Трансформации европейского политического пространства

Основоположниками нового институционализма в политологии являются Джеймс Марч и Йохан Ольсен [March, Olsen, 1989]. Новый институционализм предсказывает, что определенные институты (правила, ограничительные установления, критерии и ориентиры, сообщающие структуру человеческим взаимоотношениям и взаимодействиям) больше благоприятствуют процессу интеграции, нежели иные. В качестве организационной нормы при этом рассматриваются как стабильность, так и изменения: внимание исследователей привлечено к процессам формирования и деконструкции идентичности, утверждения и нарушения правил, их институционализации и деинституционализации. Конструктивизм, в свою очередь, выводит на первый план нормы и ценности в качестве факторов консолидации интеграционного объединения.

Важнейшим толчком к развитию теории многоуровневого управления послужили совместные работы 1980–1990‐х годов, принадлежащие западным ученым Лизбет Хуге и Гэри Марксу, по изучению опыта региональной политики Евросоюза, обобщенные впоследствии в монографию «Многоуровневое управление и европейская интеграция» [Hooghe, Marks 2001; Hooghe, Marks, Schakel, 2010]. Авторы приходят к выводу, что интеграция есть процесс по оформлению принципиально новой политической системы. В ней власть и влияние в политике разделены между несколькими уровнями управления – субнациональным, национальным и наднациональным.

Результатом региональной интеграции, по мнению авторов, стало рассредоточение суверенитета отдельных государств вследствие внедрения коллективного процесса принятия решений национальными правительствами и предоставления автономной роли Европейскому парламенту (ЕП), Европейской комиссии (ЕК), Суду ЕС и Европейскому центральному банку (ЕЦБ).

Тем самым были заданы концептуальные рамки, в которых государства-члены, наднациональные институты и неправительственные акторы играют потенциально равную роль в политической системе. К примеру, если сравнить Евросоюз с германской федеративной системой, то в обоих случаях решения, принимаемые на высшем уровне, сильно зависят от политической ситуации уровнем ниже. Но если германская система является иерархической и взаимозависимой в национальных рамках, то в европейской системе правительства под предлогом выполнения европейских задач порой высвобождаются из клубка национальных ограничений.

В определении Ф. Шмиттера многоуровневое управление означает «порядок принятия обязывающих решений, вовлекающих множество политически автономных, но в прочих отношениях взаимосвязанных акторов – государственных и частных, – которые расположены на разных уровнях территориальной агрегации, в более или менее непрерывные переговоры / обсуждения / внедрение» [Schmitter, 2004]. Важной вехой в становлении соответствующей концепции стали публикации итальянского профессора Симоны Пьяттони [Piattoni, 2010], в которых автор задается, в частности, эпистемологическими вопросами: как мы узнаем, что нечто, подобное многоуровневому управлению, действительно существует; какова наиболее показательная сфера приложения данного концепта: отдельные национальные государства, Европейский союз или весь мир; является ли многоуровневое управление процессом (тенденцией) или состоянием (положением)?

Понятно, что эти вопросы не имеют однозначного ответа, каждый исследователь вправе сделать собственный выбор. Но как бы то ни было, в Евросоюзе концепция MLG не только послужила для научного объяснения трансформации роли национальных государств в условиях региональной интеграции и глобализации, но и была взята на вооружение практиками интеграционного строительства: начиная с 2000‐х годов европейские власти провозгласили продвижение новых форм многоуровневого управления одной из своих стратегических задач. Об этом в полной мере свидетельствует Белая книга по управлению 2001 г. [Commission, 2001].

Под управлением в данном случае понимается координация человеческой деятельности, под уровнями управления – всякие юрисдикции (территориальные, функциональные или отраслевые), составляющие совокупность правомочий определенных органов власти. Для нас важно, что сам термин «юрисдикция» имеет два значения.

1. Как обозначение независимого государства или территории, не являющейся независимой, но имеющей автономную законодательную, налоговую, судебную системы.

2. Как сфера, на которую распространяются полномочия некоего органа (налогового, надзорного, судебного и др.).

Не случайно Хуге и Маркс выступили с собственной типологией MLG [Hooghe, Marks, 2003; Hooghe, Marks 2001 а], выделив в его рамках федералистский и функциональный типы структурирования политических пространств.

Федералистский тип подразумевает разделение власти между несколькими (тремя-четырьмя) территориальными аренами. Для участников политического процесса важнее всего «голос»: участие в выборах, возможность обращения в суд. Здесь высока значимость территориальных границ в организации политической власти.

Рис.

Транснациональные сферы («карманы»)

Функциональный тип иной: в нем сосуществует, при неограниченном числе образующихся уровней, множество центров принятия решений в различных сферах, причем разные юрисдикции частично совпадают или пересекаются друг с другом, порождая транснациональные «карманы», как на приведенном выше рисунке. Здесь участники политического процесса, уклоняясь от вступления в конфликт, могут «голосовать ногами»: сменить юрисдикцию по своему желанию (происходит конкуренция юрисдикций), а территориальные границы не имеют большого значения. Акторы различных уровней транснационально взаимодействуют с тем центром, который задает правила, для них предпочтительные.

Европейский союз в большей мере олицетворяет собой федералистский тип в организации политического пространства. Есть достаточные основания для определения его как квазифедерации. Так, правоведы Ю. Дмитриев и В. Миронов пишут: «В настоящее время… статус Евросоюза не идентифицирован. С момента подписания Маастрихтского договора он выходит за рамки известных политико-правовых объединений и не укладывается ни в одну из существующих теоретических схем государства и межгосударственного союза, поскольку не является государством в обычном понимании и не подпадает под признаки федерации либо конфедерации. Это еще не федерация, но уже не классическая конфедерация. Поэтому наиболее точно состояние государств, образующих Европейский союз, можно охарактеризовать с помощью конструкции “квазифедерация”» [Дмитриев, Миронов, 2010].