Анатолий Кулик - Политическая наука №1 / 2013. Политическое участие в условиях сетевого общества

В западных странах реформы изначально были мотивированы двумя основными тесно взаимосвязанными факторами:

– разрастанием бюрократического аппарата при одновременном снижении эффективности иерархически устроенной системы управления и ее неспособности обеспечить конкурентоспособное на мировом рынке развитие национальной экономики;

– недовольством граждан качеством услуг, получаемых от государства, при высокой и постоянно растущей стоимости его содержания и тем, что они практически лишены возможности влиять на принятие государством решений, затрагивающих их жизненные интересы.

Последнее привело к падению доверия граждан к государству и институтам представительной демократии, обеспечивавшим его легитимность, прежде всего – партиям и выборам, приводящим в действие всю систему демократического правления. Особенно резкое снижение доверия этим институтам, как показали опросы общественного мнения в 1990-е годы, наблюдалось в Канаде и Соединенных Штатах – на американском континенте, и в Германии, Швеции, Великобритании – в Европе [Mair, 2005].

В США в 1993 г. Комиссия под руководством вице-президента А. Гора, проанализировав работу аппарата государственного управления, пришла к выводу, что для изменения ситуации требуется не просто очередное «наведение порядка», а «reinventing the government» – формирование государственной власти нового типа, способной вернуть государству утраченное доверие населения и бизнеса.

Government в данном контексте означает не только правительство как высший орган исполнительной власти страны, но и систему государственной власти в целом: в единстве трех ее ветвей – исполнительной, законодательной и судебной – по горизонтали и трех уровней – национального, регионального и муниципального – по вертикали. Соответственно, цели реформ наряду с повышением эффективности работы федерального правительства и правительств штатов включали модернизацию парламентаризма, а также возрождение местного самоуправления.

На первом этапе реформ акцент был сделан на новый государственный менеджмент, призванный заменить командно-контрольные механизмы администрирования рыночно ориентированными механизмами управления [Баранов, 2012]. Государство рассматривалось как обслуживающая система, существующая на деньги налогоплательщиков, оказывающая им услуги и предоставляющая возможность рационального выбора, подобно тому как рынок предоставляет потребителям возможность выбора товаров.

1980-е годы, в которые начались масштабные реформы государственного управления, считаются также началом Третьей промышленной революции – цифровой . В развитых странах персональные компьютеры к концу 1980-х становятся привычным атрибутом повседневной жизни миллионов граждан и необходимым условием успешного ведения бизнеса. В США в 2000 г. компьютеры имелись в 51% домохозяйств [Computer and internet use… 2005].

К 1980-м годам относится и появление термина информационно-коммуникационные технологии (ИКТ), который обозначал интеграцию телекоммуникационных технологий (как проводных, так и беспроводных), компьютеров и соответствующего программного приложения для обеспечения доступа пользователей к информации, ее хранения, передачи и обработки. В 1992 г. Всемирная паутина становится доступной в Интернете, а к 2000 г. доступ к ней на регулярной основе в США уже имеют 41,5% домохозяйств [Computer and internet use… 2005].

Прогресс в сфере ИКТ и распространение Интернета позволили воплотить концепцию «сервисного государства» в национальных инициативах Электронного государства ( e-government) – государства , использующего ИКТ для связи и интеракций с гражданами и бизнесом как потребителями его услуг.

В США в 1998 г. принимается закон, обязывающий федеральные ведомства перейти к 2003 г. на электронный документооборот («там, где это целесообразно») в общении с гражданами [105th Congress public law, 1998]. В декабре 1999 г. президент Клинтон издает Меморандум об э-государстве , в соответствии с которым 500 наиболее часто используемых гражданами форм документов в общении с федеральными ведомствами в течение года переводятся в онлайн, вводится удостоверенная электронная подпись [History of e-government, 2008]. В 2002 г. в соответствии с Инициативой президента Дж. Буша-мл. был принят «E-Government Act of 2002» и в течение полутора лет реализованы 24 проекта, обеспечившие «новое качество» в деятельности федерального правительства по направлениям G2C – государство гражданам, G2B – государство бизнесу, G2G – взаимодействие федерального правительства с правительствами штатов и органами местного самоуправления.

Инициативы по созданию э-государства стали основным инструментом реформирования системы государственного управления. Они способствовали прежде всего налаживанию электронного взаимодействия внутри и между различными подразделениями и ведомствами административной системы; оптимизации ее структуры и процессов и устранению лишних посредников во взаимодействиях с гражданами и бизнесом. Их реализация привела к сужению поля коррупции и снижению стоимости трансакций, а также способствовала внедрению систем оценки работы правительственных ведомств по ее результатам для конечных потребителей их услуг. Расширился доступ граждан и бизнеса к правительственной информации – прежде всего в сфере образования, медицинского обслуживания и социального обеспечения, занятости, налогообложения, лицензирования и ведения бизнеса, государственных закупок и госзаказа, международных торговых операций.

Однако управление в госаппарате принципиально отличается от управления в бизнесе; стимулы и вознаграждение здесь противоположны таковым на рынке. Если в бизнесе рост эффективности и сокращение затрат вознаграждаются прибылью и усилением позиций на рынке, в государственной сфере они ведут к уменьшению бюджета ведомства, сокращению его штата и потере символических и материальных ресурсов, что, естественно, вызывает сопротивление бюрократического аппарата [Fountain, 2001]. В целом попытка переноса методов бизнеса на государственное управление в интересах повышения его качества имела ограниченный успех.

Более того, она не решала главную, системную проблему государства – восстановления своей легитимности через повышение ответственности и подотчетности гражданам. Хотя использование гражданами правительственных сайтов быстро росло 1 1 Опрос интернет-пользователей в США в 2003 г. показал, что 75% из них, а это половина населения страны, обращаются к правительственным сайтам [Tolbert, Mossberger, 2006, p. 354]. , опросы общественного мнения и экспертов не дали убедительных доказательств того, что внедрение технологий э-государства в работу административной системы само по себе обеспечивало существенное укрепление доверия к государственным институтам и демократии в целом [Tolbert, Mossberger, 2006].