Дмитрий Рогозин - Оценка эффективности государственных и муниципальных услуг. Социальная критика и профессиональная экспертиза

«УСЛУГА, – и, ж. 1. Действие, приносящее пользу, помощь другому. Оказать услугу. Предложить свои услуги. Дружеская у. Медвежья у. (неловкая помощь, услуга, причиняющая только вред). 2. мн. Бытовые удобства, предоставляемые кому-н. Бюро добрых услуг. Все виды бытовых услуг. Коммунальные услуги. К вашим услугам – вежливая реплика в знач. готов вас выслушать, быть вам полезным. Можно видеть товарища Иванова? – Я к вашим услугам» [6] Ожегов СИ., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1999. .

Второе, легко схватываемая характеристика денотата «услуги», – это дискретность полезного действия. Услуга – это не постоянно протекающая полезная деятельность, а разовый акт. В этом смысле «образовательные услуги» воспринимаются как неточный концепт, в то время как получение справки из госорганов скорее отвечает представлению о том, что может быть названо услугой.

Наконец, третья коннотация – это некая иерархичность взаимоотношений между тем, кто оказывает услугу и пользуется ею. Слово «услуга» – однокоренное со словом «слуга», в нем есть оттенок угодничества, особенно ощутимый в глагольной форме данной лексемы:

«УСЛУЖИВАТЬ, услужить кому… оказывать услуги, угождать, стараться быть полезным, помогать. У меня своего слуги нет, а услуживает дворник, прислуживает» [7] Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка: в 4 т. СПб., 1863–1866. .

В том что сегодняшняя официальная риторика использует это слово, есть некий момент иронии, поскольку ни служащий, выдающий справку гражданину, ни врач или педагог отнюдь не находятся в более низком социальном положении, нежели получатель услуги, и вовсе не угождают и не «услуживают» ему, а напротив, ставят свои условия, при которых они могли бы оказать ему услугу.

В то же время выбор официальной риторикой данного понятия, широта использования которого порой доходит до комичного [8] Так, на билете в Государственную Третьяковскую галерею вместо привычной цены билета теперь печатается: «Стоимость услуги: 300 руб.», из чего можно сделать вывод, что Третьяковка теперь не просто принимает граждан, но оказывает им услуги. , чрезвычайно симптоматичен и допускает весьма изощренную интерпретацию. В этом выборе можно увидеть неуклюжую по исполнению, но достойную по замыслу попытку сломать бюрократический аутопойезис и повернуть государственную машину лицом к гражданам. К сожалению, вряд ли выбор концепта, к тому же не вполне адекватного и звучащего порой неуместно, может реально помочь в этом благородном начинании.

Как бы то ни было, проблема термина «услуга» носит нелингвистический характер. Дело не в том, что богатый русский язык оказался беден на понятия, которые дифференцировали бы сферу бюрократической регламентации и институты, обеспечивающие физическое и социальное благополучие граждан. Проблема в том, что в зону законодательного регулирования действительно подпадают оба вида названных услуг. Достаточно взглянуть на обширные реестры и подробные регламенты услуг, разрабатываемые управлениями образования, соцзащиты, культуры, чтобы почувствовать напряженность проблемного поля административной реформы.

Двусмысленность трактовки понятия «государственная/муниципальная услуга» содержится уже в Федеральном законе № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», в котором, напомним, основным значением данного понятия выступает преимущественно документарная деятельность государственных/муниципальных органов, поводом для которой является обращение граждан и юридических лиц. В то же время в этом же законе содержится статья, которая распространяет понятие услуги на совсем другие виды деятельности:

Услуги, предоставляемые государственными и муниципальными учреждениями и другими организациями, в которых размещается государственное задание (заказ) или муниципальное задание (заказ), подлежат включению в реестр государственных или муниципальных услуг и предоставляются в электронной форме в соответствии с настоящим Федеральным законом в том случае, если указанные услуги включены в перечень, установленный Правительством Российской Федерации. Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации вправе утвердить дополнительный перечень услуг, оказываемых в субъекте Российской Федерации государственными и муниципальными учреждениями и другими организациями, в которых размещается государственное задание (заказ) субъекта Российской Федерации или муниципальное задание (заказ), подлежащих включению в реестр государственных или муниципальных услуг и предоставляемых в электронной форме в соответствии с настоящим Федеральным законом [9] См.: Пункт 3 ст. 1 Федерального закона № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений». .

Изучение официальных документов позволяет понять, что эта неоднородность возникла отнюдь не стихийно. Логика смешения понятий состоит, надо полагать, в том, чтобы создать концептуальную базу для бюджетной реформы, основным законодательным инструментом которой выступает Федеральный закон № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений».

Федеральный закон № 83-ФЗ переопределяет услугу таким образом, чтобы под этот концепт подпадала деятельность не только органов власти, но и разнообразных учреждений социальной сферы. В соответствии с Федеральным законом № 83-ФЗ государственная/муниципальная услуга в последней редакции Бюджетного кодекса РФ определяется следующим образом:

Государственные (муниципальные) услуги (работы) – услуги (работы), оказываемые (выполняемые) органами государственной власти (органами местного самоуправления), государственными (муниципальными) учреждениями и в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, иными юридическими лицами (в ред. Федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ).

Вопрос о качестве, доступности и эффективности государственных/муниципальных услуг, понимаемых таким образом, приобретает новое и весьма напряженное звучание.

Работники бюджетных учреждений медицины, образования, культуры и т. п., ориентированные на выполнение именно таких услуг, также страдают от понятийного шума в базовых понятиях сегодняшних государственных реформ. К счастью, они избавлены от необходимости проводить смысловые параллели между услугой государственных органов и бюджетной услугой. Однако они остро ощущают «неудобство» понятия «услуга», которое плохо «ложится» на выполняемую ими деятельность. Поставленные перед необходимостью перевести букву закона в конкретные положения разрабатываемых на местах документов, они пытаются «лавировать» между понятиями «услуга» и «работа», которые в Бюджетном кодексе РФ звучат как синонимичные термины. Некоторые эксперты пытаются прояснить для себя ситуацию, проводя различение между «госуслугой» и «госзаданием»: