Валерий Ледяев - Социология власти. Теория и опыт эмпирического исследования власти в городских сообществах

В-третьих, представители социальной и экономической элиты достаточно редко принимали активное участие в городской политике. Тем самым основной вывод Хантера был отвергнут.

В-четвертых, если попытаться выделить отдельных индивидов или группу людей, оказывающих наибольшее (по сравнению с другими индивидами и группами) влияние на принятие решений, то более всего на эту роль в Нью-Хейвене могли претендовать мэр и его ближайшее окружение. Даль обнаружил, что мэр Ричард Ли сумел наладить весьма эффективную кооперацию между различными фракциями городского сообщества, часто направляя и манипулируя их деятельностью в своих интересах.

Таким образом, власть в Нью-Хейвене осуществлялась в целом демократически, а главную роль в городской политике играли люди, избранные народом или назначенные на публичные должности. Но демократия была отнюдь не идеальной, поскольку многие люди – как среди элитных групп, так и рядовые граждане – не стремились в полной мере реализовать имеющийся у них потенциал влияния [32].

Впоследствии целый ряд исследований был проведен в разных городах по аналогичной методике и их результаты оказались близкими к результатам, полученным Далем в Нью-Хейвене. Исследование Аарона Вилдавски в г. Оберлине (штат Огайо, США) [33][Wildavsky, 1964] с самого начала задумывалось автором как «воспроизводство и развитие исследования в Нью-Хейвене в другой общности» [Ibid.: vii]. Главный вопрос исследования – чисто далевский: «Кто правит?» [34]. Чтобы ответить на него, Вилдавски использует решенческий подход, который «замечательно подходит для достижения поставленных целей». В отличие от Даля Вилдавски не пришлось ограничивать набор решений несколькими проблемными сферами, поскольку исследование в небольшом городке (в этом его преимущество) позволило проанализировать все более-менее значимые решения [Wildavsky, 1964: 8]. Собственно эмпирическая часть исследования состояла из трех этапов и также воспроизводила логику исследования в Нью-Хейвене: 1) выявление лиц, оказавших влияние на принятие решений в определенных сферах [35]; 2) интервьюирование их с целью выяснения степени и характера их участия, а также определения других участников процесса принятия решений; 3) сравнительный анализ состава наиболее влиятельных людей в различных проблемных сферах. От того, насколько совпадают конфигурации наиболее влиятельных людей, участвующих в принятии решений в различных сферах городской политики, зависит ответ на основной вопрос исследования [36].

Результаты исследования подтвердили изначальную гипотезу Вилдавски о том, что «политическая система большинства американских городов лучше всего может быть охарактеризована как плюралистическая». Он не обнаружил ни одного человека или группы, которые занимали бы лидерские позиции во всех проблемных сферах. Некоторые совпадения между конфигурациями лидеров имели место, но в основном присутствие в нескольких сферах обнаруживали представители публичной власти (мэр, городской менеджер, члены городского совета), что Вилдавски посчитал вполне естественным и соответствующим демократическим принципам, поскольку их позиции либо непосредственно, либо опосредованно определялись выбором граждан [Ibid.: 7, 265].

Таким образом, Вилдавски отверг ставший уже традиционным взгляд на небольшие социальные общности как гомогенные образования, в которых практически отсутствует открытый политический конфликт и острое соревнование между лидерами. В Оберлине власть оказалась распределенной между разными индивидами и группами, а политическая система – «фрагментированной, соревновательной, открытой и флюидной» [Ibid.: 7–8]. Так же как и Даль, он не обнаружил какого-то особого влияния экономических элит на городскую политику: богатство в основном не используется в политических целях, и социальное положение не имеет существенного значения в Оберлине; при этом сами бизнесмены не выглядели единой группой, часто занимая противоположные стороны в политических конфликтах [Ibid.: 272, 279]. Обычно в решении важных вопросов побеждает «довольно широкая коалиция групп интересов, члены которых могут не соглашаться друг с другом по отдельным вопросам и испытывать поражения». Успех коалиций обусловлен их активностью и умелым использованием имеющихся ресурсов [Ibid.: 270–277]. В целом Вилдавски разделяет умеренный оптимизм плюралистов, считая, что складывающаяся в американских городах плюралистическая система власти обеспечивает граждан возможностями «сопротивления агрессии, эффективного участия в делах сообщества и плодотворного самовыражения» [Ibid.: 9].

Эмпирической базой исследования Эдварда Бенфилда в Чикаго [Banfield, 1961] стали шесть case studies, которые охватывали практически все наиболее важные городские проблемы, оказавшиеся в фокусе принятия решений в 1957–1958 годах [37]. Результаты исследования подтвердили наличие в городе плюралистической политической системы: в решении важнейших городских проблем участвовали от 15 до 30 человек, при этом очень немногие лидеры (в основном это были представители публичной власти) имели серьезное влияние за пределами сферы своих непосредственных интересов и компетенции. Однако плюралистическая система в Чикаго несколько отличалась от той, которая была обнаружена Далем: в Нью-Хейвене различные центры власти оказались так или иначе объединены сильным лидерством мэра Ли, тогда как в Чикаго, по сути, имели место несколько сравнительно самостоятельных пирамид власти.

Основания плюралистической системы власти Бенфилд видит во «фрагментации публичной власти в Чикаго». С чисто формальной точки зрения, пишет он, «вряд ли можно вообще говорить о наличии политического управления» в городе, поскольку в реальности «существуют сотни, а возможно, и тысячи структур с определенным объемом публичной власти, ни одна из которых не обладает ею в достаточной мере для осуществления действий, которым противостоят другие» [Ibid.: 235–236]. Фрагментация власти поддерживается наличием стабильных противоречий между ключевыми центрами влияния в городском политическом пространстве – мэром и губернатором, демократами и республиканцами, центром и пригородами; каждый из них выступает в качестве механизма контроля и ограничения действий других структур. В силу этого мэру – центральному политическому актору города – приходится опираться не столько на формальные полномочия, сколько на иные ресурсы, в частности на поддержку партийной машины. Тем самым формальная децентрализация компенсируется (хотя и не в полной мере) с помощью неформальной централизации [Banfield, 1961: 235–240].

Бенфилд видит в данной системе власти существенные недостатки. Главный из них состоит в том, что она «не обеспечивает достаточной централизации. На политической сцене действует много специфических групп интересов, каждая из которых ориентируется в основном на свои интересы и редко – на интересы сообщества в целом». Решения в этой системе часто оказываются результатом влияния (давления) тех или иных групп, а не рационального взвешивания аргументов. Тем самым возникает противоречие (в значительной степени непреодолимое) между природой политической системы и требованиями эффективного управления, ориентированного на цельную и последовательную политику [Ibid.: 324–326]. Однако в этой системе есть и свои плюсы: для принятия и реализации важного решения нужно добиваться согласия различных групп, у которых имеются возможности четко обосновать свою позицию и оказывать влияние на политический процесс. В ряде ситуаций альтернатива централизованным формам принятия решений может выглядеть предпочтительнее и с точки зрения эффективности управления, поскольку «фрагментация анализа» – включение в процесс обсуждения политический решений различных групп – может помочь правильно оценить преимущества отдельных подходов к решению проблемы [Ibid.: 327]. Кроме того, принятие решения на основании распределения влияния в этом случае становится результатом соблюдения определенных правил политической игры, что само по себе имеет значение и отражает степень и интенсивность поддержки тех или иных альтернатив. Наконец, во многих ситуациях принятие решений, обусловленное определенной конфигурацией политического влияния, направлено на реализацию всеобщего блага [Ibid.: 331–332].