Дмитрий Ефременко - Политическая наука № 2 / 2012 г. Идеи модернизации в политической науке и политической практике

Серьезнейший упрек немецких конституционных судей в адрес Евросоюза связан с дефицитом демократической легитимации, в первую очередь со слабостью Европарламента. Сторонники «Федерального государства Европы», защищая Лиссабонский договор, указывают, что он значительно расширил компетенции Европарламента. Однако расширение компетенций этой структуры не меняет сути: Европарламент не является реальным, демократически легитимированным парламентом; «европейские партии» не являются реальными партиями, поскольку в Европе нет «европейского народа», а есть народы национальных государств – членов ЕС. Так что Европарламент состоит из «представителей народов государств, составляющих сообщество». Лиссабонский же договор представляет его как представительство «гражданок и граждан» на общеевропейском уровне, т.е. по сути пытается «ввести» «европейский народ». У Европарламента нет права законодательной инициативы. Он может воспрепятствовать принятию законов, однако лишен возможности их выдвигать. Поскольку «европейского народа» нет, то и парламент выбирается не напрямую, не по принципу равенства голосов, а на основании предусмотренного для государств числа мандатов.

Европейскую интеграцию до сих пор продвигали вперед отнюдь не на путях парламентарно-демократического законотворчества: импульсы европейскому процессу давали Комиссия и Европейский трибунал. Таким образом, европейская интеграция оказывается не продуктом воли народов Европы, а результатом работы Комиссии и судебной власти.

Общеевропейские правовые акты принимает Совет ЕС, в котором представлены члены правительств, т.е. исполнительная власть национальных государств. Этому, если можно так выразиться, исполнительно-законодательному органу не хватает основополагающего демократического элемента, присущего любой государственной демократии, любой подлинно законодательной власти – соперничества между правящими и оппозиционными силами, культуры общественно-политических дебатов. Его легитимация опосредована – представитель правительства Германии, например, может голосовать в Совете за тот или иной закон лишь в том случае, если две трети Бундестага и Бундесрата (Совета Федерации) дадут на это свое согласие.

Поэтому законы, принимаемые парламентами демократических стран – членов ЕС, той же Германии с юридической и политической точек зрения располагают значительно более сильной демократической легитимацией, нежели европейские законы. Именно поэтому любой общеевропейский договор, предполагающий сущностные изменения процессов интеграции, не минует национальные парламенты: он должен быть ратифицирован в государствах – членах ЕС и только после этого приобретет обязательную силу для них. Лишь через национальные парламенты, опосредованно такой договор получит свою демократическую легитимацию.

Однако ст. 2 Лиссабонского договора, уточняющая основные и обязательные для всех членов ценности ЕС («человеческое достоинство, свобода, демократия, равенство, правовая государственность и соблюдение прав человека»), в совокупности с расширением прав Европейского трибунала (который теперь будет контролировать применение союзного договора) наносит этой процедуре удар, поскольку трибунал, наблюдая за соблюдением ценностей, получает возможность влиять на внутренний порядок государств – членов ЕС. Контролируя соблюдение статьи о ценностях, трибунал будет, разумеется, исходить из общеевропейской, т.е. из своей собственной интерпретации этих ценностей, в то время как в конституциях или же в законодательстве государств – членов Союза возможны иные, исторически обусловленные интерпретации (например, декреты Бенеша в Чехии).

Зная позиции трибунала, который с момента своего основания прилагал усилия для расширения компетенций общеевропейских структур и осознавал себя не просто гарантом соблюдения существующего права, а «мотором интеграции», правоведы не сомневались, что трибунал, если представится возможность вмешаться, воспользуется ею [Kirchhof]. Разумеется, трибунал состоит не из безликих брюссельских евробюрократов, а из 27 судей, каждый их которых представляет одну из стран Евросоюза. Его задача будет состоять в том, чтобы привести к общеевропейскому знаменателю 27 исторически сложившихся представлений об основных ценностях, о конституционном и правовом порядке, а также следить, как эти общеевропейски понятые ценности соблюдаются на национальных уровнях. Тем самым по сути будет предпринята попытка устранить исторически сложившиеся различия в толковании основных понятий, определяющих идентичность Евросоюза, и творить единую общеевропейскую политическую и правовую культуру «сверху», т.е. то, что необходимо Евросоюзу, если он решит стать государством.

Критикуя решение германского Конституционного суда, указавшего на недостаток демократической легитимации у Европарламента, сторонники ускоренной интеграции упрекают его в «национально-государственной интерпретации» демократии. В Евросоюзе же, т.е. в «конструкции совершенно нового рода» [Bieber], связывающей «государства и народы» во «все более тесный Союз народов Европы», и демократия должна интерпретироваться иначе. Проблема лишь в том, что никто из этих критиков не может сказать, что же представляет собой эта конструкция, а главное – хотят ли ее составные части того, что, по-видимому, хочет она в целом – из союза государств стать союзом народов и тем самым превратиться в федеративное государство Европы.

Отсутствие консенсуса в вопросах, касающихся конечной цели «проекта Европы», может иметь катастрофические последствия для процессов политической консолидации. Одни члены ЕС понимают его, в первую очередь, как рыночный проект или как прагматичное сообщество, другие – как политическую силу, третьи – как бюрократического монстра. Недостаток общей идентичности вряд ли можно преодолеть за счет создания новых институтов – для преодоления кризисов необходимы не мощные бюрократические структуры, а большие идеи. Идея, лежавшая в основе ЕЭС при его создании, исчерпала себя с окончанием конфронтации блоков и расширением Евросоюза. На нынешнем этапе успех процессов политической консолидации зависит от того, удастся ли Евросоюзу найти идею, оправдывающую его существование и развитие.

Может быть, Европа найдет новые силы в противодействии глобализации, поскольку очевидна неспособность национальных государств самостоятельно, в одиночку противостоять ей и защитить своих граждан. Обладая большим экономическим потенциалом, выдающимися достижениями в науке и образовании, Европа имеет шанс стать влиятельным актором мирового политического процесса. Однако этот потенциал должен быть оформлен институционно и наполнен духом европейской идентичности. Достигнутый уровень экономической интеграции облегчает постепенный переход к политической общности, однако этот процесс не следует форсировать, ибо в его основе лежит необходимость преодоления исторически сложившихся различий политических культур. Идентичность не создается «сверху», она вырастает постепенно. Один из отцов – основателей ЕС Жан Монне говорил: «Если бы я заново начинал создавать европейское единство, я начал бы не с экономики, а с культуры».