Анатолий Кулик - Политическая наука № 4 / 2010 г. Политические партии, демократия и качество государственного управления в современном обществ

Управляемость политической системы, достижению которой было подчинено формирование российской многопартийности, далеко не то же самое, что качество государственного управления, оцениваемое по его результатам для общества. Отношение между качествами партийной системы и качеством государственного управления является второй темой номера. Его исследованию посвящена статья хорошо известного отечественным политологам своими сравнительными исследованиями партий Кеннета Джанды «Governance, верховенство закона и партийные системы», написанная на материале его монографии «Party Systems and Country Governance», которая выйдет из печати в 2011 г.

«The Encyclopedia of Governance» была опубликована еще в 2007 г., однако в русскоязычном политологическом дискурсе этому термину пока нет общепринятого аналога. Решение проблемы его перевода было подсказано самим Джандой, который справедливо полагает, что термины – всего лишь лейблы понятий и сами по себе не могуг быть верными или неверными, а только лишь более или менее полезными в научной коммуникации. Они полезны тогда, когда за определенным термином закреплено определенное понятие, и только оно. Поэтому в переводе статьи было решено оставить оригинальный лейбл «governance» за понятием, определению содержания которого посвящена добрая половина статьи.

Это понятие относится к государственному управлению, используется для обозначения того, насколько хорошо работают правительства в разных странах, и характеризует конечные результаты управления , а не процесс или институты . В полной форме предложенное автором определение таково: governance – это мера предоставления государством своим гражданам желаемых благ (плодов) управления по приемлемым ценам . Такое определение, во-первых, исключает из «благ управления» то, чего граждане не желали бы иметь (например, АЭС) или хотели бы (например, транснациональная железнодорожная магистраль), но только по разумной цене. Во-вторых, оно включает в себя слово «мера», что предполагает возможность ранжирования governance в любой стране от плохого к хорошему. Этим авторское определение отличается от широко известного структурно-процессуального определения Всемирного банка: «Governance состоит из традиций и институтов, посредством которых в стране осуществляется власть, и включает процессы, посредством которых правительства выбираются, контролируются и смещаются; способность правительства эффективно формулировать и реализовывать состоятельный политический курс; уважение гражданами и государством институтов, регламентирующих экономические и социальные взаимодействия между ними».

Как отмечает Джанда, существует убеждение в том, что на качество государственного управления влияют качества партийной системы. Организации, занимающиеся поддержкой развития демократии, обычно борются с фрагментированностью партийных систем, а также стимулируют их устойчивость и конкуренцию партий. Если предположение, связывающее характеристики партийной системы с качеством governance, верно, то государства, партийные системы которых имеют более высокие рейтинги по тем характеристикам, которым отдают предпочтение агентства по оказанию помощи демократии, должны также получать более высокие рейтинги по общепринятым индикаторам качества governance. Такие индикаторы разработаны Всемирным банком: 1) эффективность работы правительства (government effectiveness); 2) верховенство закона (the rule of law); 3) контроль над коррупцией (control of corruption); 4) качество законодательства (regulatory quality); 5) полити-ческая стабильность (political stability); 6) право голоса и подотчетность власти гражданам (voice and accountability).

Во многих концепциях governance центральным является понятие «верховенство закона». Индикатор «верховенство закона» Всемирного банка измеряет, «в какой мере акторы доверяют и подчиняются правовым нормам общества», и включает «степень защищенности контрактов и прав собственности, работу правоохранительных органов и органов правосудия», а также «ожидаемость преступности и насилия», и указывает на место конкретного государства среди других по данному показателю. Этот индикатор характеризуется наибольшим средним значением коэффициентов корреляции с остальными пятью индикаторами.

Джанда задался целью проверить, как различия в таких характеристиках национальных партийных систем, как фрагментированность, конкурентность и изменчивость , влияют на качество governance, измеренное индексом « верховенство закона» (ВЗ) Всемирного банка за 2007 г.

Как он отмечает, даже самые убежденные поборники партийной политики вряд ли станут утверждать, что характеристики партийной системы являются основными факторами, влияющими на качество governance. Почти все исследователи находят сильную положительную связь между национальным богатством (измеренным в душевом ВВП) и governance. Кроме того, некоторые исследователи высказывают гипотезу о том, что чем больше страна, тем ниже качество governance. Уравнение множественной регрессии отклика ВЗ на предикторы «богатство» и «размер территории», построенное Джандой, показало, что эти предикторы объясняют почти 2/3 межстрановой вариации показателя ВЗ по 212 странам. Затем Джанда поверил три гипотезы о влиянии партийной системы на ВЗ как ключевой индикатор governance при неизменности показателей национального богатства и размеров территории государства.

1. Чем более фрагментирована партийная система, тем ниже «верховенство закона».

2. Чем выше конкурентность партийной системы, тем выше «верховенство закона».

3. Чем выше волатильность партийной системы, тем ниже «верховенство закона».

Исследователи диаметрально расходятся в оценке влияния фрагментированности на политический процесс и качество управления. Однако проверка Джандой шести разных показателей фрагментированности партийной системы выявила, что ни один из них не оказался статистически значимым. Тем самым была отвергнута первая гипотеза: чем более фрагментирована партийная система, тем ниже ВЗ.

Хотя, как отмечает Джанда, для конкурентности партийной системы, возможно, еще не найдено адекватного измерителя, сам концепт представляется важным с теоретической точки зрения: партийная конкуренция на открытых выборах является основным институциональным инструментом, используемым в современных политических системах для претворения в жизнь идеалов демократии и защиты представительного правления. Исследование Джанды подтвердило гипотезу: чем выше конкурентность партийной системы, тем выше «верховенство закона» для «электоральных демократий», т.е. тех стран, где по определению неправительственной организации «Freedom House» наряду с прочими критериями «последние общенациональные выборы в национальный законодательный орган являлись свободными и справедливыми».