Юрий Игрицкий - Россия и современный мир № 4 / 2010

К политической децентрализации относится также проявляющаяся в настоящее время как в федеративных, так и в унитарных государствах тенденция «федерализации» власти – разделение ее полномочий, компетенции и ответственности между центральным, региональным и местным уровнями. Смысл «федерализации» власти состоит в приближении власти к людям за счет расширения полномочий и самостоятельности региональной и местной властей в решении проблем повседневной жизни регионов и местных сообществ.

Вопреки этой мировой тенденции российская «вертикаль власти» явно страдает «унитарным синдромом», проявляющимся в том, что федеральная власть постоянно стремится подчинить себе и вмешиваться в деятельность региональных и местных властей в нарушение принципов федеративного устройства и автономности местного самоуправления от государственной власти, установленных статьями 5 и 12 Конституции РФ 4 4 4. Подробнее об «унитарном синдроме» правящего в России политического режима см.: 7, с. 6–15. . На централизацию и унитаризацию отношений между федеральным центром и регионами был явно направлен ряд решений, принятых в период 2000–2004 гг. К таким решениям относятся: наложение в указном порядке на административно-территориальное деление страны, установленное Конституцией РФ, новой административной сети из семи федеральных округов (2000); изменение порядка формирования Совета Федерации, в результате чего высшие должностные лица и председатели законодательных органов субъектов Федерации были лишены возможности влиять на принятие государственных решений на федеральном уровне в статусе члена Совета Федерации (2000); практически полный отказ, кроме Республики Татарстан, от конституционно-договорного принципа формирования федерации (2003); перераспределение полномочий в межбюджетных отношениях в пользу федерального центра (2003); и, наконец, уже указанная ранее отмена прямых выборов высших должностных лиц регионов и замена выборов фактическим назначением этих должностных лиц непосредственно президентом (2004).

Важным современным направлением дальнейшей децентрализации государственной власти, которое предусматривается ее реформированием по модели НГУ, является структурно-функциональная децентрализация исполнительной власти. Она заключается в организационном разделении органов, осуществляющих функции стратегического управления – выработку государственной политики, нормативно-правовое регулирование, контроль и надзор, оказание государственных услуг, управление государственным имуществом и правоприменительные функции, в том числе ведение реестров, регистров, кадастров и т.п.

Попыткой сделать шаги в этом направлении стала административная реформа, практическая реализация которой началась в 2004 г. 5 5 5 . Подробнее об административной реформе см.: 1. В качестве приоритетных задач этой реформы были названы: 6 6 6 . Указ Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003–2004 годах».

– ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;

– исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;

– развитие системы саморегулируемых организаций в сфере экономики;

– организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и представления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам;

– завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

Однако с сожалением приходится констатировать, что цели и задачи административной реформы так и остались нереализованными, и, более того, вопреки этим целям и задачам происходит регенерация советских методов и организационных структур в системе российской исполнительной власти. Как представляется, неуспех административной реформы, который признало высшее руководство страны, во многом был заранее предопределен тем, что эта реформа вступала в противоречие с построением «вертикали власти», и она не могла быть реализована в условиях доминирующего влияния на принятие и исполнение политических решений высших и средних чиновников, в большинстве своем незаинтересованных в такой реформе.

В результате проведения административной реформы численность российского правительства сегодня составляет 27 человек и почти достигла дореформенного уровня в 30 человек, в то время как из мировой практики следует, что численность работоспособного правительства не должна превышать 20 человек (13). Количество федеральных органов исполнительной власти сегодня составляет 78, включая 18 министерств, и увеличилось на треть по сравнению с дореформенным уровнем в 58 ведомств. В составе федеральных органов исполнительной власти 20 (25,6 %), относящихся к так называемому «силовому блоку», подчинены непосредственно Президенту РФ и 10 (12,8 %) – непосредственно Правительству РФ, а по факту его – председателю.

Кроме того, по данным Росстата, к концу 2008 г. численность работников государственных органов и органов местного самоуправления достигла 1 млн 670,8 тыс. человек, в том числе федеральных органов государственной власти – 854,7 тыс., государственных органов субъектов Федерации – 291,8 тыс. и органов местного самоуправления – 524,3 тыс. 7 7 7. Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики (Росстат): http://www.gks.ru/free_doc/new_site/gosudar/vl95–08.htm Для сравнения, в 1990 г. численность управленческого аппарата в СССР составляла 663 тыс. человек (2).

Для оценки качества государственного управления в режиме «вертикаль власти» обратимся к данным Всемирного банка, который с 1996 г. регулярно проводит исследования по определению шести индексов качества государственного управления (Worldwide Governance Indicators). Каждый индекс определяется по шкале от -2,5 до 2,5 и по рейтингу от 0 до 100 %, который указывает место государства среди других государств и территорий 8 8 8. Рейтинг 70 % означает, что качество государственного управления в данном государстве лучше, чем в 70 % государств мира, но хуже, чем в 30 %. . Государство по каждому из шести индексов получает свой рейтинг, а общий итоговый рейтинг не составляется. В восьмом докладе о качестве государственного управления, оценивающем ситуацию за 1996–2008 гг. в 212 государствах и территориях, для России по состоянию на 2008 г. приведены следующие достаточно неблагоприятные результаты (17):