Борис Ивановский - Экономические и социальные проблемы России № 1 / 2011

Особый комплекс проблем связан с небольшими по численности, но многочисленными этносами, компактно проживающими в основном (но не исключительно) на территории Сибири и Дальнего Востока. Согласно данным переписи 2002 г., таких народов – численностью до 50 тыс. человек – 45. Самые большие из них – нивхи (51 162 человека), ненцы (41 302), абазины (37 942), самые малочисленные – кереки (8 человек), проживающие (или, во всяком случае, проживавшие в 2002 г.) на Чукотке, тазы (276 ), энцы –237 (Таймыр). 28 таких народов насчитывают менее 5 тыс. человек, 11 – менее 1 тыс. Все они находятся на грани исчезновения как в силу ассимиляции с более многочисленными этносами, так и в силу депопуляции. «Считается, что в мире каждые две недели умирает один язык. Если так будет продолжаться, то к концу столетия исчезнут около 2500 языков. Столь значительная потеря языкового достояния человечества всего за сто лет – культурная катастрофа», – отмечает известный мексиканский правовед Диего Валадес [Валадес, 2008, c. 78]. Россия рискует внести весомый вклад в эту печальную статистику, тем более что большая часть коренных малочисленных народов находится на доиндустриальной стадии развития и как целое трудно интегрируются в современное общество. Государство обязано регулировать вопросы, связанные с этими 350 тыс. своих граждан (такова совокупная численность коренных малочисленных народов), и делать это как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации.

Наконец, в последние годы в результате миграционных процессов в ряде регионов страны – особенно относительно развитых и экономически благополучных – появились новые этнические сообщества, состоящие из лиц, прибывших из перенаселенных регионов России (в основном, с Кавказа), а также ближнего и дальнего зарубежья (Закавказье, Средняя Азия, Молдавия, Вьетнам, Китай). Именно с этими «новыми этническими меньшинствами» связана большая часть «острых», сопряженных с насилием локальных конфликтов типа кандопогского. Соответствующее госрегулирование необходимо и здесь.

Государственное регулирование наряду с нормативно-правовым включает в себя также административную и политическую составляющие – деятельность государственных учреждений и должностных лиц, непосредственно осуществляющих это регулирование. Этнополитические и этносоциальные вопросы непосредственно входят в сферу деятельности Президента РФ, его Администрации, глав субъектов Федерации, палат Федерального собрания (особенно плотно занимается этими вопросами Совет Федерации), законодательных органов субъектов Федерации, ряда министерств и ведомств. Наконец, консультантом субъектов государственного регулирования является академическая и вузовская наука – в той, конечно, степени, в которой государственные структуры обращаются к ней за консультациями.

Все многообразие этнополитических и этносоциальных проблем и государственных подходов к ним находит отражение в концепциях государственной национальной политики, которые утверждаются указами Президента РФ и глав субъектов Федерации. На федеральном уровне такой документ принят в 1996 г. В 2002 г. президентом было дано поручение разработать новый вариант этого документа. Но до сих пор работа над ним не завершена. Идеологические разногласия, о которых упоминалось выше, мешают участникам обсуждения прийти к единому мнению. В первой половине 2009 г. проект документа с согласованиями и протоколом разногласий был направлен в Администрацию Президента для принятия решений и до сих пор пребывает там.

Концепции государственной национальной политики разработаны и в некоторых субъектах Федерации (в частности, в Бурятии и Татарстане), причем значительно позже, чем действующая федеральная концепция. Вопрос о согласовании федерального и региональных документов пока неактуален за отсутствием обновленной федеральной концепции.

Таким образом, государственное регулирование этнополитических и этносоциальных процессов представляет собой чрезвычайно сложный, многосоставный и многоуровневый процесс нормотворчества, нормоприменения, администрирования и межличностных контактов. При этом основной объект политологического (в отличие от юридического) анализа – не содержание этих норм и действий регулирующего субъекта, а их воздействие на реальные общественные процессы. И здесь мы сталкиваемся с весьма сложно решаемой проблемой – отсутствием систематического мониторинга правоприменительной практики и администрирования в исследуемой сфере. Точнее, такой мониторинг существует, его осуществляет специальное подразделение Генеральной прокуратуры. Но в силу специфики ведомственных интересов он посвящен отслеживанию динамики и тенденций уголовных деяний на этнической почве. Между тем нас интересуют преимущественно социальные и политические результаты, среди которых основным и желательным должно быть состояние, удовлетворяющее все общество, каждую этническую группу и каждого гражданина и, естественно, факторы, препятствующие достижению такого состояния. Вопрос об организации такого мониторинга последовательно ставится Советом Федерации, но организовать его силами одной палаты федерального парламента вряд ли возможно, а законодательные органы субъектов Федерации подключаются к этой работе – в силу ее трудоемкости и отсутствия соответствующих методик – без большого энтузиазма.

В связи с указанными обстоятельствами предлагаемый обзор эволюции государственного регулирования этнополитических и этносоциальных процессов в последние годы мы вынуждены ограничить анализом наиболее общих и существенных тенденций и процессов.

Уже при первом взгляде на происшедшие за указанный период изменения в интересующей нас сфере бросается в глаза их масштабность. За 10 лет внесены кардинальные изменения в конституции республик в составе России, принят ряд основополагающих федеральных законов, существенным образом преобразованы процедуры и механизмы государственного регулирования. При этом радикальным образом изменился общий вектор развития: от децентрализации к централизму, от договорных отношений между центром и регионами к их законодательному регулированию и бюрократическому администрированию по властной вертикали. Существенным образом изменился и взгляд российской власти на роль и место этничности в выстраивании отношений между центром и регионами. Настрой на особые отношения с национальными республиками в значительной степени оттеснен стремлением к унификации в духе требования Конституции о равноправии субъектов Федерации в их отношениях с федеральным центром.