Сергей Войтиков - За фасадом сталинской конституции. Советский парламент от Калинина до Громыко

31 января 1924 г. 2-й съезд Советов СССР утвердил союзную Конституцию, состоявшую из двух разделов – Декларации об образовании СССР и Договора об образовании СССР. Декларация, принятая еще 1-м съездом Советов СССР, вошла в Конституцию без изменений. Договор содержал теперь вместо 26 статей – 72. Специальный раздел был посвящен гарантиям суверенных прав союзных республик. Сочетание союзного суверенитета и «суверенитета» республик гарантировалось разграничением сферы компетенции между союзными и республиканскими органами «власти» [262].

Образование СССР изменило правовое положение республик. Во всех союзных республиках были приняты новые конституции, которые, исходя в целом из принципов Конституции СССР, одновременно являлись ее дополнением. В некоторых конституциях (РСФСР, ЗСФСР и ТССР) отсутствовали за ненадобностью главы о суверенных правах республик и праве на сецессию, однако в Абхазской, Грузинской, Армянской, Азербайджанской ССР статьи о праве выхода из СССР имелись [263].

«Верховным» органом власти СССР был объявлен Съезд Советов, а в период между съездами – ЦИК СССР [264]. В период между сессиями ЦИК СССР «высшим органом власти» признавался Президиум ЦИК СССР, образуемый Центральным исполнительным комитетом в количестве 27 членов, в число которых входили в полном составе Президиумы Союзного Совета и Совета Национальностей [265]. Очередные Съезды Советов должны были созываться Центральным исполнительным комитетом СССР один раз в год, чрезвычайные съезды созывались Центральным исполнительным комитетом СССР «…по его собственному решению, по требованию Союзного Совета, Совета Национальностей или же по требованию двух союзных республик» [266]. ЦИК СССР мог отложить созыв Съезда Советов «при чрезвычайных обстоятельствах» [267], чем он и воспользуется в годы Великой Отечественной войны.

Функции, полномочия и структура ЦИК СССР были определены в Конституции 1924 г. и Положении 1923 г. ЦИК обладал широкими полномочиями в экономической области (выработка единого народнохозяйственного плана и государственного бюджета СССР, установление общесоюзных налогов и доходов, единой денежной системы), в области национально-государственного строительства, в решении спорных вопросов между союзными республиками. ЦИК СССР был наделен правом отмены постановлений съездов Советов и ЦИК союзных республик, нарушавших Конституцию СССР, устанавливал принципы землеустройства и землепользования, судоустройства и судопроизводства. В области внешнеполитической деятельности ЦИК СССР уполномочивался заключать внешние займы, ратифицировать договоры (с 1925 г.) [268], однако все ключевые внешнеполитические решения принимались с 1919 г. в Политбюро ЦК РКП(б) [269], которое, собственно, продолжало их принимать с последующим проведением «в советском порядке» – через общесоюзный ЦИК, при том что руководство внешними сношениями формально входило в компетенцию Совнаркома [270].

Статья 17-я закрепляла за ЦИК СССР определение круга деятельности Президиума ЦИК СССР и Совета народных комиссаров СССР. Центральный исполнительный комитет наделялся правом «приостанавливать или отменять декреты, постановления и распоряжения» Президиума ЦИК СССР, а также съездов Советов и центральных исполнительных комитетов союзных республик и других органов власти на территории СССР [271]. Юридически закреплялось, что СНК СССР «во всей своей работе ответственен перед Центральным Исполнительным Комитетом [СССР] и его Президиумом» [272].

Все декреты, устанавливающие общие нормы политической и экономической жизни, подлежали обязательному рассмотрению в ЦИК СССР. Все вопросы решались открытым голосованием и простым большинством голосов. По старой партийной традиции, восходящей к съездам «единой» РСДРП, допускалось и поименное голосование по требованию членов ЦИК СССР [273], однако на всем протяжении истории союзного ЦИК прецедентов не было.

Члены союзного ЦИК наделялись законодательной инициативой, обладали правом запроса, могли участвовать на заседаниях любого органа власти и управления на территории СССР [274]. Однако при этом законодательной работой занимался и СНК СССР, предварительно рассматривавший все проекты постановлений, которые затем вносились на утверждение в ЦИК СССР и его Президиум. Совнарком издавал декреты и постановления, имевшие силу закона, что серьезно сужало возможности ЦИК СССР [275]. Как видим, и здесь повторялось положение, сложившееся в высших советских органах Республики Российской – ВЦИК и Совнаркоме – после 2-го Всероссийского съезда Советов в конце 1917 г.

Исключить члена ЦИК из его состава мог только съезд Советов и лишь в особых случаях – сам ЦИК, обязанный уведомить об этом съезд. ЦИК СССР работал сессионно: очередные сессии проводились три раза в год. По Договору об образовании СССР, сессии ЦИК СССР намечалось проводить в столицах союзных республик, однако в Конституцию СССР 1924 г. данное положение не вошло и состоялось всего две выездные сессии: в Тбилиси (1925) и в Ленинграде (1927) [276]. Вторая, естественно, была связана с 10-летием Октября, хотя из четырех пунктов ее повестки дня один (естественно, последний) и не носил парадный характер: 24 августа 1927 г. Фракция ВКП(б) Президиума ЦИК СССР, заслушав «Вопросы II сессии ЦИК Союза ССР 4-го созыва», приняла два решения: «1) о времени и месте созыва сессии : Созвать II сессию ЦИК Союза ССР 4-го созыва 15 октября 1927 г. в гор. Ленинграде; 2) о порядке дня и докладчиках по вопросам порядка дня : 1. Внешнее и внутреннее положение Союза ССР к 10-летию Октябрьской революции (докладчик – т. А. И. Рыков). 2. Итоги хозяйственного развития на 10 лет и основные перспективы дальнейшего развития народного хозяйства Союза ССР (докладчики – тт. В. В. Куйбышев и Г. М. Кржижановский). 3. Внешняя и внутренняя торговля Союза ССР (докладчик – т. А. И. Микоян). 4. Законы, принятые в период между I и II сессиями ЦИК Союза ССР 4-го созыва (докладчик – т. А. С. Енукидзе)» [9]. Последний пункт, как видим, о законах, к которым ЦИК СССР как коллегиальный орган не имел особого отношения, лишь освещая их своим сиянием. Как водится, продолжительные перерывы между сессиями привели к расширению законодательной и контролирующей деятельности Президиума ЦИК СССР [277]. Таким образом, на новом витке исторической спирали состоялся повтор ситуации 1917-го и последующих годов во ВЦИК Советов [278].

Для подготовки всех материалов и сессий ЦИК СССР обе палаты избирали свои Президиумы, которые и образовывали общий Президиум ЦИК СССР. Первое заседание Президиума состоялось 10 января 1923 г. Он включал 19 человек: 11 – от РСФСР, 4 – от УССР, 3 – от ЗСФСР, 1 – от БССР. На I сессии ЦИК 2-го созыва избрали новый Президиум в составе 21 члена. Помимо семи человек, избранных на совместном заседании обеих палат, в него вошли в полном составе Президиумы обеих палат. Президиум признавался высшим законодательным, исполнительным (!) и распорядительным органом власти между сессиями ЦИК СССР. Он имел право на издание законодательных актов, внесение изменений в Конституцию, за исключением ее основ. Президиум ЦИК объединял работу СНК РСФСР и ЦИК союзных республик, мог приостанавливать действие постановлений СНК СССР, съездов Советов союзных республик и республиканских ЦИК. Президиум мог издавать постановления и распоряжения; он информировал палаты ЦИК о наиболее важных постановлениях, изданных в период между сессиями [279].