Наталия Ерпылева - Международное банковское право

Возложенные на ЕСЦБ функции ЕЦБ и НЦБ должны выполнять путем совершения определенных действий, детально описанных в ст. 17–24 Статута. Положения этих статей регулируют функциональные полномочия ЕЦБ, касающиеся рыночных операций купли-продажи активов, выдачи кредитов, установления норматива минимальных резервов. Наряду с этим ЕЦБ наделяется юрисдикционными полномочиями, т. е. полномочиями по изданию различного рода юридических актов как нормативного, так и ненормативного характера. К числу основных инструментов регулятивного свойства относятся регламенты и решения (ст. 132 Договора и ст. 34 Статута), носящие юридически обязательный характер, а также рекомендации и заключения, таковыми не являющиеся. Другой пример инструментов, используемых ЕЦБ и носящих юридически обязательный характер, – это указания и инструкции, упомянутые в ст. 14(3) Статута [109] Большой объем, разнообразие видов и значимость актов, принимаемых ЕЦБ, позволили зарубежным ученым прийти к выводу о том, что в рамках права ЕС формируется его особая подсистема – право ЕЦБ. См.: Zilioli С., Selmayr М. The Law of the European Central Bank. Oxford, 2001. P. 83—131 (Ch. 3. “The Making and Implementation of the ECB Law”). . Однако данные инструменты применяются только в рамках ЕСЦБ, так как с их помощью ЕЦБ может гарантировать, что НЦБ действуют как составная часть ЕСЦБ.

ЕЦБ функционирует на основании двух принципов – принципа независимости и принципа подотчетности. Принцип независимостипоставлен во главу угла в ст. 130 Договора и ст. 7 Статута, которые раскрывают его значение и содержание. Принцип независимости затрагивает свободу (автономию) в принятии соответствующих решений тем органом, чью деятельность он определяет [110] Принцип независимости в деятельности центральных банков издавна привлекал внимание западных ученых. Этой проблематике посвящены как научные статьи, так и фундаментальные монографии: Birii Smaghi L. Central Bank Independence in the EU: From Theory to Practice // European Law Journal. 2008. Vol. 14. No. 4. P. 446–460; Central Bank Independence, Accountability, and Transparency: A Global Perspective / B. Laurens, M. Arnone, J.-F. Segalotto (eds). N.Y., 2009. . Конечно, степень независимости разных органов неодинакова. Например, степень независимости центрального банка не идет в сравнение с существенно более высокой степенью независимости судебной власти, тем не менее в определенных случаях можно говорить о независимом центральном банке как о четвертой власти в государстве [111] О мотивационных аспектах внедрения принципа независимости в деятельность центральных банков государств Европы см.: Smits R. Central Bank Independence and Accountability in the Light of EMU // International Monetary Law: Issues for the New Millennium / M. Giovanoli (ed.). Oxford, 2000; Central Banks in the Age of the Euro: Europeanization, Convergence, and Power / K. Dyson, M. Marcussen (eds). Oxford, 2009. .

Фундаментальные положения о независимости ЕЦБ могут быть рассмотрены в двух аспектах. С одной стороны, самому ЕЦБ, НЦБ и членам управленческих органов ЕЦБ и НЦБ запрещается получать инструкции и указания от органов ЕС, правительств государств – членов ЕС и любых иных органов. С другой стороны, органы ЕС и правительства государств – членов ЕС не должны оказывать никакого воздействия на членов управленческих органов ЕЦБ и НЦБ при осуществлении ими предметной компетенции ЕСЦБ. Несколько моментов нуждаются в пояснении. Прежде всего принцип независимости распространяется на те функции и полномочия ЕЦБ и НЦБ, которые закреплены в Статуте и Договоре и, следовательно, не относится к другим функциям этих структур, выполняемым не в связи с реализацией целей валютного регулирования.

Далее, принцип независимости является основополагающим для управленческих органов ЕСЦБ (Управляющего совета, Исполнительного комитета и Еенерального совета, которые в терминологии первоисточника квалифицируются как decision-making bodies), их членов, а также любых управленческих органов НЦБ. Действие данного принципа направлено на то, чтобы исключить потенциальное политическое влияние на эти структуры со стороны следующих источников: институтов Союза (в их число включаются Европейский парламент, Европейский совет, Совет ЕС, Европейская комиссия, Суд ЕС и Палата аудиторов); органов Союза (вчастности, Экономический и социальный комитет, Комитет регионов, Европейская прокуратура); учреждений Союза (в том числе Европол, Евроюст) [112] Согласно учредительным документам Союз насчитывает семь институтов. В отличие от институтов количество органов не является фиксированным, ибо они могут создаваться как учредительными документами ЕС, так и правовыми актами институтов Союза. Категория учреждений используется для обозначения тех ведомств Союза, которые созданы для выполнения специальных функций и обладают самостоятельной правосубъектностью в качестве юридических лиц. Институты и органы, напротив, статусом юридического лица не обладают, за исключением ЕЦБ. Аналогично органам Союза система его учреждений является открытой. Учреждения могут создаваться как учредительными документами ЕС, так и правовыми актами институтов Союза. Подробнее об этом см.: Пашкин С.Ю. Право Европейского Союза. М., 2009. ; любых правительственных органов (под которыми понимаются законодательные, исполнительные, а также судебные органы, причем по смыслу статьи Статута охватываются все три уровня управленческой иерархии в государстве – общенациональный, региональный и локальный), а кроме того, любых других органов (хотя, конечно, имеются в виду органы, находящиеся в пределах юрисдикции Союза).

Следующий момент в раскрытии содержания принципа независимости касается того круга лиц, которым запрещено оказывать политическое давление на органы валютного регулирования ЕС. В первую очередь это относится к членам управленческих органов и организаций ЕС (при этом акцент смещен с институций на персоналии), а помимо этого к членам правительственных органов государств – членов ЕС (с адекватным смещением акцента). Следует отметить, что слишком строгое толкование выражения «исключить политическое влияние» затрагивало бы свободный обмен мнениями между представителями разных структур в рамках ЕС. Вместе с тем Председатель Совета ЕС и члены Европейской комиссии как главных политических органов ЕС, присутствующие на заседании Управляющего совета без права голоса (ст. 284(1) Договора), либо депутаты Европейского парламента, заслушивающие Е1резидента или членов Исполнительного комитета (ст. 284(3) Договора), должны пытаться создать атмосферу открытого диалога и не переступать тонкой грани, отделяющей свободный обмен взглядами от политического влияния, запрещенного Договором.

Аналогичная задача стоит и перед Судом ЕС, юрисдикция которого распространяется и на ЕЦБ (ст. 35 Статута), и перед Палатой аудиторов, которая вправе проводить аудиторские проверки бухгалтерской отчетности и менеджмента ЕЦБ (ст. 27(2) Статута). Строгое соблюдение принципа независимости, которое Суд ЕС продемонстрировал при рассмотрении ряда дел, связанных с принятием решений в области проведения единой экономической политики Союза [113] См.: Cases 15/59, 29/59 Societe Metallurgique de Knutange v. High Authority [1960] ECR 14; Case 138/79 SARoquettes Freres v. Council of the European Communities [1980] ECR 3333, § 25; Case 167/88 Association Generale des Producteurs de Ble et Autres Cereales (AGPB) v. Office National Interprofessionel des Cereales (ONIC) [1989] ECR 1653, § 29. , позволяет надеяться, что аналогичной позиции Суд ЕС будет придерживаться и в отношении дел, связанных с проводимой органами валютного регулирования ЕС единой валютной политикой, оставляя за этими органами широкое поле для маневра. Содержательную ткань принципа независимости формируют несколько элементов, в том числе: