Екатерина Правилова - Финансы империи: Деньги и власть в политике России на национальных окраинах. 1801–1917

9 (22) декабря 1910 года генерал-губернатор Франц Александрович Зейн предложил поручить Сенату выработать новое обращение к Сейму, в котором потребовать возврата 3 118 500 марок в статный фонд. Очевидно, в этом случае важны были не деньги, а принцип. Зейн полагал, что «политические обстоятельства настоящего времени не дают никакого повода простить этот долг и таким образом проявить особое монаршее благоволение в отношении Сейма, который сам занял совершенно непримиримую позицию», что «напротив того, необходим твердый со стороны правительства отпор Сейму в его незаконных посягательствах на бюджетные права монарха» 31.

Предложение Зейна было передано на рассмотрение Совета министров, но не получило его одобрения. Совет министров вполне справедливо решил, что новое требование о возврате суммы, как и предыдущие требования, останется неудовлетворенным. Это лишь даст повод для «неуместной» критики «с точки зрения предвзятых финансовых теорий, настойчиво проводимых Сеймом в практику финляндского бюджетного дела» 32. Решением Совета министров было поручено финляндскому генерал-губернатору и Сенату пересмотреть утвержденные 10 (23) июня 1904 года по проекту Плеве правила о составлении росписей Великого княжества Финляндского с тем, чтобы установить в порядке административного законодательства (то есть без участия Сейма) новые принципы «твердого разграничения правительственных и сеймовых фондов» 33.

Сенат представил свой проект правил составления росписи в декабре 1911 года. Проектом предлагалось, во-первых, объединить статный и милиционный фонды, сохранив дробную структуру сеймовых фондов, во-вторых, ежегодно устанавливать распределение разных статей расходов между правительственным и сеймовым фондами, закрепляя за первым обеспечение статей, необходимых «для существования государства», и поручая Сейму финансирование «культурно-просветительских нужд» 34. Такая гибкая структура бюджета позволяла ориентироваться на приоритетные области финансирования 35. Вместе с тем распределение статей не должно было стать предметом переговоров с депутатами. Наоборот, в этом случае можно было бы обойтись без Сейма, утверждая новую бюджетную структуру в административном порядке.

Проект Сената не поддержал Зейн. По его мнению, отказ от постоянного, основанного на законе, разграничения правительственных и сеймовых фондов создавал предпосылки для сохранения существовавшей конфликтной ситуации 36. Альтернативный проект бюджетных правил Зейна предусматривал, напротив, жесткую структуру бюджета, разделявшую как доходы, так и расходы между правительством и Сеймом. Проект Зейна фактически восстанавливал фондовую систему, существовавшую до 1899 года. Жесткое раздробление бюджета на две части должно было, по мнению генерал-губернатора, лишить сторонников расширения сеймовых прерогатив теоретического основания в виде концепции единства бюджета и прекратить таким образом «возникшие на почве этого мнимого единства домогательства» 37.

Оба проекта были отправлены с комментариями статс-секретаря Лангофа в Совет министров. Лангоф отдавал предпочтение сенатскому варианту, так как предложенная Зейном жесткая система, не допускавшая никаких изменений в фондовой структуре, могла функционировать лишь в случае превышения доходов над расходами. Недостаток же средств в правительственных фондах при полном обособлении их от сеймовых средств мог поставить правительство в очень тяжелое положение. Следовало иметь в виду это обстоятельство, так как главный доход финляндской казны составляли таможенные пошлины, находившиеся в полной зависимости «от общего благосостояния края и спокойного течения его жизни». Таким образом, разделив в законе бюджет и ограничив использование сеймовых средств только отнесенными на их счет расходами, правительство «само лишит себя права в случае недостаточности ординарных доходов казны для урегулирования правительственного бюджета требовать от Сейма необходимых для сего дополнительных средств» 38.

Проекты бюджетных правил, составленные Сенатом и генерал-губернатором, и записка статс-секретаря были направлены на оценку главному специалисту по финляндскому финансовому праву Э.Н. Берендтсу. Его заключение сводилось к тому, что идеального решения вопроса о распределении бюджетных прав нет. Единственный способ гарантировать финансирование тех статей бюджета, в которых было заинтересовано имперское казначейство, – это указание на обязательное отнесение на счет казенного фонда всех расходов, обусловленных исполнением обязанностей Финляндии в отношении империи, а также расходов по содержанию административных и судебных учреждений края. Остальные же расходы – на социально-культурные задачи – можно было не разграничивать между казенным и сеймовым фондами. Эти расходы могли быть покрыты из средств казенного фонда, а если эти средства оказались бы недостаточными, то каждому Сейму должно быть предложено выделить деньги на покрытие дефицита.

Таким образом, роспись вновь делилась на две части. Берендтс предложил назвать их: фонд ординарных доходов и расходов и фонд временных доходов и расходов (вместо предложенных Плеве в 1904 году фондов казенных и земских средств, так как все средства бюджета должны считаться казенными). В таком виде «эта скромная реформа могла бы содействовать некоторому смягчению бюджетных конфликтов и, во всяком случае, не привела бы к тому острому столкновению, которого неминуемо придется ждать, если будет решено настоять на полном проведении правил 1904 года». Вместе с тем Берендтс предупреждал, что правительство не может рассчитывать на полное исчезновение почвы для развития конфликта, так как «обязательное отнесение платежей Финляндии в пользу Государственного казначейства на средства ординарного бюджета будет объявлено финляндцами вопиющим нарушением всех прав Сейма и нарушением автономии Финляндии, и убедить их в неправильности этого взгляда нет никакой возможности», и «с этим приходится мириться, ибо выхода из этого конфликта правовых воззрений пока не предвидится» 39.

Один из основных спорных вопросов бюджетного права Финляндии – о разграничении правительственных и сеймовых фондов – был внесен на обсуждение имперского Совета министров. На основании предварительной оценки проектов в канцелярии Совета министров за основу был взят вариант, предложенный генерал-губернатором. От проектов Сената и статс-секретаря было решено отказаться. Главная поправка Зейна к проекту состояла во введении обязательного представления проектов росписей правительственных и сеймовых фондов на рассмотрение императора до составления общего ежегодного свода доходов и расходов. После утверждения росписей фондов царем они должны были поступать в Сенат для сведения в единый бюджет без внесения каких-либо изменений.