Екатерина Правилова - Финансы империи: Деньги и власть в политике России на национальных окраинах. 1801–1917

К аналогичному выводу пришло и Особое совещание по делам Великого княжества Финляндского, на заседании которого 4 марта 1913 года обсуждались проекты бюджетных правил. Составленный совещанием проект, в основу которого были положены предложения Зейна, в целом почти совпадал с проектом канцелярии Совета министров. Разница состояла лишь в оформлении предполагаемой реформы: вместо одного, планировалось издать три постановления – об упразднении фондов милиционного и военного дома, о прекращении перечислений или авансовых выдач из статного фонда в сеймовые фонды, о бюджетных правилах для Великого княжества Финляндского 40. После обсуждения на заседании 28 июня 1913 года в Совете министров эти проекты были утверждены императором и стали действовать.

Итак, новые правила устанавливали разделение бюджета на четыре росписи: одного правительственного фонда (статного) и трех сеймовых. В отличие от действовавших ранее бюджетных правил, по которым единая роспись только в окончательном виде поступала на высочайшее утверждение, новые требовали представления императору росписей всех, в том числе сеймовых, фондов до их сведения в бюджет. Правила устанавливали основные статьи расходов, которые могли быть внесены на счет статного фонда. Таким образом, во-первых, в законодательном порядке гарантировалось перечисление сумм на счет имперского казначейства на «общегосударственные потребности», а во-вторых, не допускалось отнесение к статному фонду расходов на социально-культурные нужды, которые должны были покрываться из сеймовых средств. Расходы, которые император не признавал «возможным отнести на статный фонд или на иные находящиеся в единоличном его распоряжении источники», должны были предлагаться финляндскому Сейму и, после ассигнования им и высочайшего утверждения соответствующих кредитов, производиться в пределах последних. Основные статьи расходов, отнесенные к компетенции Сейма, были также перечислены в правилах, но цитированное выше положение давало возможность потребовать от Сейма дополнительных ассигнований на расходы, отнесенные к статному фонду 41.

Новые бюджетные правила действительно создавали некоторые гарантии для правительства от посягательств со стороны Сейма. Прежде всего, они гарантировали невмешательство народного представительства в перечисление имперскому казначейству средств на общеимперские потребности. Основная цель реформы была достигнута. Единственный изъян состоял в расчете на исправное поступление таможенных сборов – оно могло существенно сократиться в случае таможенного объединения Финляндии с Россией. Имперское Министерство финансов уже давно планировало осуществить это объединение. Однако российские промышленники, опасавшиеся конкуренции отечественных товаров с финскими, категорически возражали против ликвидации таможенной границы, и эта мера была отложена на неопределенный срок.

Конфликт между Сеймом и правительством вокруг бюджетных полномочий, разумеется, представлял собой одну из сторон политической борьбы за расширение прав народного представительства. Депутаты стремились приблизить статус Сейма к статусу парламентов конституционных государств, в которых законодательные органы обладали правами бюджетного контроля и активно участвовали в бюджетном процессе. С другой стороны, этот конфликт имел и финансовую подоплеку: сумма доходов правительственных фондов (по росписи 1908 года – 73 654 000 марок 42) превышала сумму доходов сеймовых фондов (по той же росписи – 60 125 870 марок), поскольку основу доходной части составляли таможенные пошлины, размер которых ежегодно увеличивался (43 410 000 марок в 1908 году). Самыми крупными статьями доходов сеймовых фондов являлись доходы с казенных железных дорог (по той же росписи – 39 млн. марок), а также акцизы (9,1 млн. марок), гербовый сбор (3 млн. марок) и отчисления от чистой прибыли Финляндского банка (7 789 470 марок). Разумеется, депутаты Сейма стремились к контролю если не над всем бюджетом, то по меньшей мере претендовали на распределение таможенных доходов.

В то же время в борьбе Сейма выражались стремления расширить финансовую автономию Великого княжества в составе империи. С этой точки зрения особую важность представляли, во-первых, возможность самостоятельно определять доходные и расходные статьи бюджета, без вмешательства имперских властей, и это предполагало ограничение сферы исключительного ведения монарха, а во-вторых, ограничение и в будущем упразднение каких-либо перечислений в имперское казначейство на так называемые «общегосударственные» потребности.

В предыдущих главах был представлен анализ функционирования бюджетных связей между центром и автономиями. Как в случае с Польшей, так и в «финляндском вопросе» экономика и политика тесно переплетались. Борьба вокруг бюджетных полномочий представляла собой соперничество за деньги и власть. В отличие от Польши и Финляндии ни Закавказье, ни Туркестан, о которых пойдет речь ниже, не располагали конституциями и представительными учреждениями. Тем не менее проблемы бюджетных отношений и, следовательно, распределения властных полномочий отнюдь не оказывались на периферии внимания правительства.

Как известно, не обладая политической автономией, Закавказье никогда не имело законно закрепленного права на собственный бюджет. Но фактически обстоятельства ежедневной административной практики, «фактор удаленности» и отсутствие коммуникаций, военные действия и недостаток собственных финансовых средств – все это требовало сохранения особых принципов финансовых отношений окраины и империи.

Манифест 12 сентября 1801 года, провозгласивший присоединение Грузии к России, содержал обещание новым подданным императора «обратить» все подати в их «пользу», то есть на внутренние расходы гражданского управления области, а также на восстановление разоренных городов и селений. Все доходы Грузии были отданы в полное распоряжение главнокомандующего Кавказской армией. Отчет о расходовании казенных сумм должен был представляться напрямую императору и государственному казначею.

Непосредственное управление финансами и казенным хозяйством Грузии было возложено на одну из четырех экспедиций Верховного грузинского правительства – Экспедицию для дел казенных и экономических. Она возглавлялась российским чиновником и состояла из четырех советников – грузинских князей. Таким образом, возглавлявшаяся главнокомандующим администрация края обладала фактически финансовой автономией в распоряжении доходами, впрочем, довольно скудными.