Максим Братерский - Экономические инструменты внешней политики и политические риски

Государственный департамент США может выступить с инициативой оказать финансовую помощь стране-союзнику, с тем чтобы не допустить в ней дестабилизации социально-экономической обстановки. Такой шаг не только призван помочь в решении основной задачи – поддержании стабильности, но и посылает ясный сигнал другим государствам, что США не бросают своего союзника и не позволят другим странам воспользоваться назревающей кризисной ситуацией в своих интересах. Такое решение выглядит политически совершенно оправданным, однако может оказаться неэффективном, если не будет включать ясные механизмы использования этих средств. Госдепартаменту следует знать, как наиболее эффективным образом использовать эти средства, какого рода инвестиции с наибольшей вероятностью послужат стабилизации ситуации в стране-реципиенте. Например, если для финансовой стабилизации в первую очередь необходимо изменить монетарную политику страны-реципиента, перераспределить расходную часть бюджета правительства, то американская помощь этой стране должна включать эти условия использования средств. В противном случае деньги могут быть расхищены или использованы не по назначению, например, для рекапитализации близких к правительству компаний, а тем самым цели, ради которых была предоставлена американская помощь, не будут достигнуты.

В то же время если, например, предоставление финансовой помощи в реалистическом для США объеме скорее всего не поможет стране-реципиенту избежать дефолта по внешнему долгу, то администрации Белого дома вряд ли стоит тратить средства на чисто символический жест.

Исключительно финансовые соображения также не могут считаться достаточными при принятии решения о выделении финансовой помощи той или иной стране. Чисто технически можно сделать прогноз, что существует лишь 50-процентная вероятность возврата страной-получателем предоставленных средств, но сделанный на его основе вывод о предоставлении или непредоставлении финансовой помощи может оказаться ошибочным, если не учитывать при этом особенности этой страны. Потребность в финансовой помощи может испытывать важнейший стратегический союзник США (предоставление пакета помощи Мексике в 1995 г.), потенциально ключевое государство в мировой политике и экономике (Россия в 1990-х годах) или государство, чье влияние на мировую политику и экономику незаметно. Должны учитываться также масштаб и характер возможных последствий кризиса и в том случае, если американская помощь не будет предоставлена.

Таким образом, при принятии решения о предоставлении финансовой помощи иностранному государству руководству страны приходится иметь дело с высокой степенью политической и финансовой неопределенности, т. е. идти на риски. В ходе дискуссий по вопросам о финансовой помощи в США сформировались некоторые принципы управления внешнеполитическими и финансовыми рисками, хотя эти принципы не отличаются высокой ясностью и строгостью. По словам Дж. Стейнберга, помощника советника по национальной безопасности в администрации Б. Клинтона, процесс согласования интересов Госдепартамента и Министерства финансов выглядел так: «Крайняя версия позиции, которую отстаивали представители офиса по национальной безопасности вроде меня, состояла в том, что стоит пробовать помочь, даже если мы были обречены на неудачу Это не то, что мы утверждали, это просто крайняя интерпретация нашей позиции. Крайней версией позиции Министерства финансов было даже не пытаться, если нет полной гарантии успеха. Совместно мы пришли к согласию, что не стоит пытаться что-либо делать, если это будет абсолютно бесполезно. Мы согласились в том, что необходимо видеть какую-то вероятность успеха, а Министерство финансов согласилось с тем, что это необязательно должна быть высокая вероятность» [41] Цит. по: Blustein Р. The Chastening: Inside the Crisis that Locked the Global Financial System and Humbled the IMF. N.Y., 2001. P. 39. .

Подобные дискуссии неоднократно разгорались при обсуждении возможной реакции США на серию финансовых кризисов конца 1990-х годов, потрясших государства Латинской Америки, Юго-Восточной Азии и Россию.

Первая серьезная дискуссия о степени финансового риска, на который могут пойти США для минимизации крупных внешнеполитических рисков, состоялась в 1995 г. в отношении возможности предоставления кредита Мексике. В 1994 г. в Мексике разразился финансовый кризис, вызванный как трудностями в обслуживании накопленного внешнего долга и высокими расходами правительства в связи с предвыборной стадией политического бизнес-цикла, так и другими причинами, в частности введением в оборот правительственных долговых обязательств, индексируемых в долларах для финансирования дефицита платежного баланса. Это случилось всего через год после подписания соглашений о создании НАФТА, Североамериканской зоны свободной торговли, и Мексика рассматривалась как образец страны, осуществляющей либеральные экономические реформы, для других развивающихся стран. Разразившийся кризис грозил погрузить страну в экономический и социальный хаос, и США не могли допустить такого развития событий, так как это подорвало бы их политические позиции и в Латинской Америке, и в мире, а также стало бы концом НАФТА. Экономическая разруха в Мексике привела бы к всплеску нелегальной миграции в США и заставила бы инвесторов вывести капиталы из страны. Такое развитие событий не только создало бы серьезные практические проблемы для США, но и нанесло бы ощутимый удар по строительству нового экономического мирового порядка. Заместитель министра финансов Л. Саммерс считал предоставление финансовой помощи Мексике слишком рискованным с финансовой точки зрения, но политическое крыло администрации настояло на необходимости этого шага. США предоставили Мексике кредитную линию в 20 млрд долл., а общая сумма финансовой помощи Мексике с учетом средств, выделенных МВФ, составила 50 млрд долл. В результате этой помощи Мексика сумела стабилизировать песо, выбраться из кризиса, а экономические интеграционные процессы на Американском континенте продолжились.

В 1997 г. Госдепартамент, возглавляемый в то время М. Олбрайт, потратил много усилий на убеждение министра финансов Р. Рубина в необходимости оказать срочную финансовую помощь Южной Корее (Республике Корея). В 1996 г. дефицит платежного баланса Кореи вырос до 5 % в сравнении с 3 % ВВП в 1995 г, темпы роста экспорта снизились с 31 до 15 %, а внешний долг вырос с 78 млрд до 100 млрд долл. Эти процессы были вызваны удорожанием корейской валюты по отношению к японской йене, рецессией в Японии и Европе, падением мировых цен на компьютерное оборудование. Вкупе с высокими кредитными ставками и удорожанием стоимости рабочей силы эти факторы вскоре привели к снижению доходов крупнейших компаний, а затем и к серии их банкротств. К середине 1997 г. рыночные индексы страны упали в 2 раза, а национальная валюта подешевела на 75 %. Из страны уходил капитал, Южная Корея не могла обслуживать внешний долг. Соединенные Штаты Америки увидели в этом кризисе угрозу прежде всего своим геополитическим интересам: они опасались, что северокорейский режим может воспользоваться сложившейся ситуацией для политической и даже военной дестабилизации Южной Кореи. М. Олбрайт настаивала на необходимости предоставления срочной финансовой помощи правительству Кореи для финансовой стабилизации, Р. Рубин не был уверен в успехе планируемой интервенции и опасался, что в случае неудачи МВФ подорвет свою репутацию и финансовые рынки надолго потеряют уверенность в эффективности его кризисной политики. Р. Рубин вспоминал: «По понятным причинам мы в Министерстве финансов видели ситуацию по-другому Мадлен и ее советники были озабочены в основном нашими отношениями с ключевым военным союзником… Они полагали, что нестабильность в Южной Корее может спровоцировать реакцию Севера, где войска уже были приведены в состояние повышенной готовности… Я же полагал, что, в случае если не будет восстановлена экономическая стабильность, не будут решены и наши внешнеполитические задачи. В отсутствие готовности (правительства Кореи) проводить необходимые реформы обязательства МВФ и США по финансовой помощи могут лишь уменьшить вероятность того, что Южная Корея сумеет вернуться на правильный путь…» [42] Rubin R. Е., Weisberg J. In an Uncertain World: Tough Choices from Wall Street to Washington. N.Y., 2003. P. 232–233.