Коллектив авторов - Правовые средства противодействия коррупции. Научно-практическое пособие

Долгий период проблема противодействия коррупции рассматривалась как исключительная сфера уголовной политики. Соответственно, в новейший период (после начала экономических реформ) нормами, которые в течение продолжительного времени оставались единственными, направленными на борьбу с коррупцией в бизнесе, были ст. 201–204 гл. 23 Уголовного кодекса Российской Федерации, принятого в 1996 г. [157]Однако сказать, что положения этих статей (особенно ст. 201 («Злоупотребление полномочиями») и ст. 204 («Коммерческий подкуп»)) широко и успешно применялись судами на практике, можно с большой долей условности.

Во-первых, в силу особенностей, затрудняющих возбуждение уголовных дел (в большей степени потому, что для этого требуется заявление пострадавшей организации).

Во-вторых, в силу сложностей в расследовании соответствующей категории дел. [158]

В-третьих, в силу того, что часто сами работодатели взяточников либо не заинтересованы в уголовном преследовании (нет мотивации), либо прибегают к другим (в том числе и неправовым) средствам воздействия на нарушителей.

Преобладание уголовно-правовых средств противодействия коррупции для отечественной системы права – традиция; здесь вряд ли можно «бросить» упрек законодателю, ведь традиционно оно имело дело с проблемами взяточничества и злоупотребления полномочиями со стороны государственных служащих всех уровней, и именно на противодействие этим явлениям традиционно были ориентированы нормы уголовного закона в Российской империи, СССР и Российской Федерации.

Отсюда и другая проблема (уже современного регулирования) долгого невнимания к вопросам коррупции в бизнесе: право ни на концептуальном уровне (документы, определяющие правовую политику), ни на уровне законов и конкретных законоположений серьезно не занималось развитием гражданско-правовых средств противодействия коррупции; государство всегда видело основную проблему в коррупции в среде государственного аппарата. На уровне теоретических исследований проблема также не получила своего освещения; за рамками экономической и правовой литературы остались вопросы о том, почему коррупционные проявления существуют в бизнес-среде, анализ видов таких проявлений, средства борьбы с ними. [159]

Соответственно, антикоррупционные средства, помимо уголовного закона, получили развитие в законодательстве о государственной службе (в настоящее время это прежде всего Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации», [160]закрепляющий права и обязанности гражданских служащих в Российской Федерации).

Лишь в последние годы наблюдаются (весьма робкие и довольно несогласованные) попытки создать систему законоположений, направленных на противодействие коррупции в бизнесе:

– Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г., утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р, отмечает, что для повышения эффективности политико-правовых институтов, обеспечения исполнения законодательства необходима в том числе борьба с коррупцией не только в органах государственной власти, но и в государственных учреждениях, оказывающих социальные услуги населению, и в связанных с государством крупных хозяйственных структурах (естественных монополиях) ;

– Национальный план противодействия коррупции на 2010–2011 гг., утвержденный Президентом РФ 31 июля 2008 г. № Пр-1568, содержит поручение Правительству Российской Федерации разработать и осуществить мероприятия «по повышению ответственности членов органов управления коммерческих и некоммерческих организаций за убытки, причиненные вследствие неправомерных действий указанных лиц в условиях конфликта интересов таким организациям, их акционерам или участникам ».

Однако пока эти политико-правовые положения не нашли достаточного отражения в нормативных правовых актах; в них по-прежнему бо́льшее внимание уделяется коррупции в государственном секторе. Соответственно, нет серьезных исследований причин и условий для коррупции в бизнесе, равно как и нет системных исследований относительно правовых средств противодействия коррупции в бизнесе, тем более в отраслевом аспекте (гражданско-правовые, административно-правовые, уголовно-правовые).

Одним из основных средств борьбы с коррупцией называют правовые средства. Вместе с тем единое понимание названной категории в правовой науке отсутствует, ученые используют различные трактовки этого термина.

Теорию гражданско-правовых средств в целом нельзя назвать детально разработанной [161](см., в частности гл. 1 настоящей работы). Основная проблема здесь сводится к вопросу о том: какой характер носят указанные средства, нормативный или ненормативный, или понятие «правовые средства» включает оба компонента. С нашей точки зрения, последний подход представляется более логичным, по крайней мере, с точки зрения практических потребностей: норма права не в меньшей степени, чем признаваемые ей институты, может быть рассмотрена с точки зрения ее функционального предназначения.

Исходя из такого широкого подхода, нельзя сказать о том, что система правовых средств по противодействию коррупции в государственном секторе (в системе государственной службы) отличается кардинально от такой же системы средств, используемых для противодействия коррупции в бизнесе (частном секторе). Говоря иначе, система гражданско-правовых средств противодействия коррупции серьезно не отличается в зависимости от сферы ее применения (бизнес, государственная служба). По большому счету средства противодействия, которые формируются в рамках уголовного, административного и гражданского права для системы государственного управления, вполне могут использоваться и для противодействия коррупции в системе управления бизнес-организации (для иллюстрации этого тезиса можно привести ст. 12 Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции (принята резолюцией 58/4 Генеральной Ассамблеи от 31 октября 2003 г.) [162]).

С. С. Алексеев, полемизируя в своей работе с таким подходом, отмечал, что «попытки свести правовые средства только к определенному кругу правовых явлений, притом таких, которые во многом носят «ненормативный» характер, вряд ли могут увенчаться успехом… потому что затруднена их оценка в качестве правовых; в итоге в качестве правовых фигурируют те же явления, которые считаются таковыми и при традиционном подходе: договор, имущественная ответственность, юридическое лицо и т. д. Следовательно, вопрос правовых средств не столько вопрос обособления в особое подразделение тех или иных фрагментов правовой действительности, сколько вопрос их особого видения в строго определенном ракурсе – их функционального предназначения, их роли как инструментов оптимального решения социальных задач. Иными словами, перед нами те же, скажем, юридические нормы, хозяйственные договоры, счета в банке, меры поощрения, санкции, но предстающие в качестве функциональных явлений, инструментов реализации силы, ценности права» (Алексеев С. С. Теория права. 2-е изд., перераб. и доп. М.: БЕК, 1995. С. 217, 218. Также см. другие его работы по этому вопросу: Алексеев С. С. Право: азбука – теория – философия: Опыт комплексного исследования. М.: Статут, 1999. С. 364, 365; Алексеев С. С. Правовые средства: постановка проблемы, понятие, классификация // Советское государство и право. 1987. № 6. С. 16–19). Предложенный С. С. Алексеевым подход разделяется и иными авторами, к примеру, А. В. Малько (Малько А. В. Механизм правового регулирования // Теория государства и права: курс лекций / под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. М.: Юристъ, 1997. С. 621; Он же. Механизм правового регулирования // Теория государства и права: курс лекций / под ред. Н. И. Матузова, А. В. Малько. Саратов, 1995. С. 517, 518; и др).