Коллектив авторов - Правовые средства противодействия коррупции. Научно-практическое пособие

Как на международном уровне, так и на уровне внутригосударственном сложился набор общих средств противодействия коррупции как в государственном, так и частном секторах. Основываясь на системном подходе, их можно классифицировать следующим образом: а) внутрисистемные, или внутренние (применяемые в рамках организации, группы организаций (холдинг с общей корпоративной политикой), определенной системы (к примеру, системы государственной службы конкретной страны или региона федеративного государства, или какого-либо вида государственной службы)); б) внешние (применяемые для воздействия на управляемую подсистему (указанные выше: организации, группы организаций, системы), по большей части такие внешние средства различаются по субъекту их применения – это общество и государство.

Внутренние средства включают в себя:

– установление стандартов и процедур исполнения служащими своих обязанностей;

– закрепление стимулов правомерного поведения служащих (прежде всего экономического характера);

– установление мер контроля и надзора за служащими и их неукоснительное соблюдение;

– создание специальных подразделений для выполнения контрольных и надзорных функций.

Внешние средства включают в себя:

– установление общих требований к правовой политике, в том числе в части противодействия коррупции;

– принятие конкретных правовых актов в рамках заявленной правовой политики, направленных на пресечение коррупционных проявлений;

– информационное обеспечение граждан, предполагающее четкое разъяснение гражданам их законных прав и обязанностей;

– функционирование инструментов общественного контроля и оценки деятельности должностных лиц, в том числе публичное обсуждение действий должностных лиц;

– признание механизмов общественной дискуссии (общественных или публичных слушаний) относительно нормативных актов, предполагаемых к принятию;

– эффективная и независимая система правоприменения и ряд иных средств.

Можно ли при таком подходе говорить об отраслевом аспекте правовых средств противодействия коррупции? Говоря иначе: возможно ли выделить именно гражданско-правовые средства противодействия коррупции? С нашей точки зрения, ответ здесь будет положительным. И дело не только в том, что в теории права такое отраслевое разделение правовых средств имеет место, [163]и не только в том, что вопрос о гражданско-правовых средствах имеет определенные теоретические разработки. Дело в том, что любая отрасль прежде всего характеризуется определенным методом правового регулирования – совокупностью приемов и способов воздействия на общественные отношения [164]– который и отличает ее от других отраслей, которые могут быть очень похожи по предмету регулирования.

Метод гражданско-правового регулирования характеризуется, по справедливому мнению В. Ф. Яковлева, следующими основными чертами: наделением субъектов на началах их юридического равенства способностью к правообладанию (правонаделением), диспозитивностью и инициативой, обеспечением, установлением правоотношений на основе правовой самостоятельности сторон. [165]Отсюда традиционная специфика гражданско-правовых средств регулирования в целом, основным из которых является согласованная воля сторон, договор, сделка. Исходя из метода гражданско-правового регулирования, основной причиной для принятия мер по противодействию коррупции в бизнесе является частный интерес; соответственно, обладатель этого интереса и будет заинтересован в применении возможных правовых средств, которые послужили бы для искоренения коррупции в конкретной организации, группе организаций, отрасли. Но поскольку волю свою он навязать не может, то главным правовым средством для него выступает договор, в котором он вместе с другими договаривающимися субъектами возлагает на них и на себя определенные обязанности (действовать определенным образом и воздерживаться от определенного (в частности, коррупционного) поведения.

Другое гражданско-правовое средство, которое использует бизнес в борьбе с коррупционными проявлениями, – управленческие решения, которые принимаются на всех уровнях управления бизнес-организаций. Именно в регулировании системы управления в юридических лицах находят свое выражение гражданско-правовые средства противодействия коррупции прежде всего. И это понятно: основной коррупционный ресурс всегда и везде – управленческое решение, которое принимается органами юридического лица . Соответственно, цель нормирования отношений здесь – «поймать» конфликт интересов на уровне как подготовки, принятия и исполнения принятого органами юридического лица управленческого решения. Еще одним распространенным средством является локальное (корпоративное) нормотворчество.

При таком поведении экономических агентов, которые тем самым принимают превентивные меры по устранению причин для возникновения убытков от «воровства», интересы их совпадают с интересами государства, которое через правовые нормы стремится обеспечить режим законности как в государственном секторе, так и в секторе частном. Интерес государства (публичный интерес) при нормальном развитии хозяйственных отношений встречается здесь с интересом другой стороны – владельцев бизнес-организаций (частным интересом). Эти владельцы в не меньшей степени заинтересованы в разрешении как известного конфликта по линии «собственность – управление», так и другого известного конфликта, который классики называли «труд и капитал» (собственность – наемный труд). Именно от грамотного и эффективного разрешения этих конфликтов на внутриорганизационном уровне зависит создание и поддержание режима лояльности сотрудников организации, что выражается в следовании корпоративным правилам, нацеленности на достижение общего результата, недопущении оппортунистического поведения во вред владельцам организации.

Однако бывает и иное: интересы государства (публичные интересы) и интересы владельцев (частные интересы) не совпадают (причины этого могут быть различными). Возникает ситуация, которую мы наблюдаем сегодня в России: высокий уровень коррупции в бизнесе, который прямо отрицательно сказывается на конкурентоспособности государства в целом. И тогда для обеспечения публичного интереса государство может пойти как по пути усиления императивных норм, повышения в ткани правового регулирования числа запретов и позитивных обязываний, по сравнению с дозволениями, так и по пути установления стимулирующих правил поведения. К примеру, государство через правовые нормы изначально детально и довольно императивно регулирует систему отношений управления в частно-правовых организациях. Государство пошло по пути стимулирования определенных организационных моделей и моделей поведения служащих частных компаний, а в некоторых случаях по пути прямого обязывания следованию определенных организационных и поведенческих моделей. Однако урегулировать все отношения управления в частно-правовом субъекте прямыми императивами означает практически «стереть» границы между публичным и частным. Именно поэтому государство не только устанавливает требования к системе управления, процедурам принятия и исполнения решений, но и устанавливает стимулирующие нормы, направленные на следование бизнес-организациями лучшим практикам поведения. Примеры в современной практике есть – это английский The UK Bribery Act 2010 [166]и американский Sarbanes-Oxley Act 2002 г. [167]Применительно к России таким примером является Кодекс корпоративного поведения, рекомендованный к использованию ФКЦБ России. [168]