Коллектив авторов - Цифра и влаcть: цифровые технологии в государственном управлении

Последующие постановления Правительства РФ, методические рекомендации и инструкции участвующих в реализации ФЦП структур Правительства, министерств и ведомств, стабильное финансирование объектов программы и постоянный контроль за работой её исполнителей позволили в мае 2010 года успешно запустить в действие информационную систему (ИС) «Портал государственных и муниципальных услуг» (www.gosuslugi.ru). Особая значимость этой работы заключается в создании охватывающей всю страну инфраструктуры, позволяющей постепенно наращивать её потенциал, расширять спектр и улучшать качество оказываемых населению государственных и муниципальных услуг. Успешное выполнение ФЦП «Электронная Россия» выявило прямую связь между качеством разработки и выполнения планов развития информационного общества, уровнем его нормативно-правового обеспечения и финансирования.

Большое значение для успешного завершении ФЦП «Электронная Россия» и превращении её из ограниченного по времени эпизода в часть непрерывно продолжающегося развития информационного общества имел Указ Президента РФ № 212 от 7 февраля 2008 года, утвердивший «Стратегию развития Информационного общества в Российской Федерации» [16]. С одной стороны, его подготовка на финишном этапе реализации ФЦП «Электронная Россия» позволила оценить реальное состояние проделанных работ и стимулировать их своевременное завершение, с другой стороны, показала необходимость расширения масштабов и направлений развития информационного общества на основе новой программы. Существенное влияние на дальнейшее расширение проекта создания ИО оказало массовое одобрение населением первых результатов работы портала государственных и муниципальных услуг и поддержка созданных на этой технологической базе многофункциональных центров госуслуг, предложивших новое более комфортное и динамичное качество взаимодействия органов власти и граждан. Следует, правда, отметить, что и масштаб проблем, связанных с технологическим обеспечением безопасности ИС и защитой их от попыток несанкционированного использования личной информации, в начале 2000-х годов был в силу ограниченных возможностей криминальной среды существенно ниже, чем в настоящее время, когда хакерские атаки на известные ресурсы исчисляются сотнями тысяч. В то время, как по данным главы ФНС РФ, представленным на пленарном заседании Государственной Думы 17 февраля 2017 года, в 1999–2004 годах имели место всего три случая утечки ведомственной информации. Умышленно допустившие их лица были выявлены и понесли уголовное наказание, неотвратимый характер которого оказал мощное воспитательное воздействие на других потенциальных нарушителей [5].

Через несколько месяцев после утверждения Президентом «Стратегии развития Информационного общества в РФ» распоряжением Правительства от 6 мая 2008 года № 632-р была одобрена «Концепция формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года» (далее – Концепция), разработчиками которой выступили Министерство информационных технологий и связи Российской Федерации совместно с Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации и Федеральной службой охраны Российской Федерации [17]. Как известно, под электронным правительством в Концепции понимается новая форма организации деятельности государственной власти, обеспечивающая за счет широкого применения информационно-коммуникационных технологий качественно новый уровень оперативности и удобства получения организациями и гражданами государственных услуг и информации о результатах деятельности органов власти. Формирование электронного правительства в Российской Федерации стало возможным во многом благодаря широкому распространению информационно-коммуникационных технологий во всех сферах жизни общества и государства.

К 2008 году был практически завершен этап первоначального оснащения органов государственной власти современной вычислительной техникой и создания соответствующей информационно-технологической и коммуникационной инфраструктуры обеспечения их деятельности. Вместе с тем результаты внедрения информационно-коммуникационных технологий в органах государственной власти в рамках отраслевых программ приобрели преимущественно внутриведомственный характер, что тормозило улучшение межведомственное взаимодействия и влияло на качество государственных услуг, предоставляемых гражданам. Удалось ли преодолеть фрагментацию информационно-коммуникационной среды к концу 2010-х годов? Ответ на этот вопрос в большей мере отрицательный, чем положительный. Как отмечалось 17 сентября 2019 года в ходе пленарного заседания Государственной Думы при обсуждении вопроса о едином федеральном информационном ресурсе, содержащем сведения о населении России, информация о наших гражданах содержится, как минимум, на 15 ведомственных порталах. Причем, как выяснилось в ходе обсуждения данного вопроса, при выявлении ошибок в федеральном ресурсе сведений, гражданам придется добиваться их устранения по месту ведомственной принадлежности порталов [5]. Консервация разобщенности баз данных и технологий работы с ними в едином федеральном ресурсе данных о россиянах будет способствовать сохранению крайне негативного, с точки зрения внедрения цифровых технологий в органах власти, явления, метко названного специалистами в сфере ИТ «ведомственным феодализмом».

Поскольку ведомственные государственные информационные системы (ГИС) формировались отдельными органами управления в условиях отсутствия единой технологической и нормативной правовой базы, то содержащиеся в них сведения оказались недоступны для оперативного использования другими органами государственной власти. На практике это приводило к значительным задержкам при межведомственном обмене информацией, её дублировании в разных системах и вело к постоянному росту транзакционных издержек. При этом часть информации оперативно не обновлялась, вступая в противоречие с другими данными, содержащимися в различных ГИС, нередко приводя к принятию ошибочных решений. Утверждение главой Правительства РФ Мишустина М.В., всегда поддерживавшего процессы оптимизации работы информационных систем, позволяет рассчитывать на преодоление архаичных форм государственного управления, к которым можно отнести и «ведомственный феодализм» в процессах цифровизации России.

Возвращаясь к периоду реализации программы «Электронная Россия», следует признать, что к моменту утверждения Правительством РФ Концепции ЭП в 2008 году еще не были автоматизированы процедуры сбора и обработки информации для определения и контроля целевых показателей результативности деятельности органов государственной власти, отсутствовала единая система планирования и мониторинга эффективности реализации государственных программ и проектов. Со ссылкой на технические возможности доступ к этой информации для граждан был ограничен. Обеспечить в этих условиях новый уровень качества государственного управления и оказания услуг организациям и гражданам с использованием современных информационно-коммуникационных технологий представлялось достаточно проблематичным. Оставалась нерешенной ключевая проблема эффективности взаимодействия органов власти и граждан, связанная с оперативным получением необходимой информации и государственных услуг. В большинстве случаев требовалось непосредственное обращение представителей организаций и граждан в органы государственной власти с запросами и предоставлением требуемой информации на бумажном носителе.