Сергей Кабашов - Бюрократия. Теоретические концепции: учебное пособие

Таким образом, освободившись от любого давления и контроля в центре и провинции, новая чиновная аристократия вносила в управление государством личный произвол, нарушая формальные правила, установленные Петром I, которые регулировали и обезличивали деятельность всего бюрократического аппарата.

Противопоставляя стремлению высших чиновников заменить царское самовластие своим собственным господством, Екатерина II попыталась изменить социальную структуру общества, создать в России такие «сословия» и сформировать такую бюрократическую систему управления, которые укрепляли бы самодержавную власть, усиливая централизацию управления.

Представления об отличиях рационального государственного устройства от средневековых порядков, которые Екатерина II вынесла из знакомства с литературой философов-просветителей, требовали, поскольку государство призвано осуществлять общее благо, чтобы все провинции одного и того же государства были устроены совершенно одинаково и управлялись по одним и тем же законам.

Особые соображения побуждали Екатерину II обратить внимание на переустройство областного управления после пугачевского бунта, который местная администрация в силу несовершенства и малочисленности не сумела ни предупредить ни вовремя пресечь. К моменту екатерининских реформ губернии России представляли обширные административные округа, снабженные недостаточным количеством учреждений с небольшим личным составом. В областном управлении смешивались различные ведомства: одно и то же присутственное место ведало административными делами, финансами, уголовным и гражданским судом.

Первый конкретный шаг в реформах был предпринят в 1775 г. с изданием императорского Указа «Учреждения для управления губерний». Екатерина II ввела новое областное деление: вместо 20-ти вся империя была разделена на 50 губерний. Губернии делились на уезды. Каждая губерния и уезд получили однообразное административное и судебное устройство.

Областная реформа вводила множество новых учреждений, сформированных по функциональному принципу, как в губерниях, так и в уездах. Губернскую администрацию возглавляло губернское правление, которым руководил губернатор. Важное место в губернской администрации занимала казенная палата, ведавшая доходами, расходами, торговлей и промышленностью.

Вводилась разветвленная сеть судебных учреждений, но весь судебный аппарат оставался частью административной системы империи и не обладал независимым статусом. Суды были сословными и комплектовались из чиновника, возглавлявшего суд, и выборных представителей от того сословия, дела которого суд разбирал.

Уездным органом губернского управления был нижний земский суд под председательством земского исправника. Учреждение, хоть и называлось судом, но судебные функции не отправляло, а ведало полицией и администрацией. Власть исправника простиралась на весь уезд, за исключением уездного города, — ему соответствовал городничий или комендант.

Областная реформа привела также к децентрализаций управления в империи, к перенесению государственных забот из центра на места, в губернии. Это повлекло существенные изменения в структуре центрального аппарата. Если губернская казенная палата ведала финансами, торговлей и промышленностью, то исчезала необходимость в существовании таких центральных органов управления, как Мануфактур-, Берг-, Камер- и Ревизион-коллегий. Появление в губерниях палат уголовных дел и гражданских дел делало ненужным существование Юстиц- и Вотчинной коллегий.

Областная реформа разрушила всю петровскую коллегиальную систему управления. В результате сеть центральных учреждений значительно упростилась: высшим учреждением являлся Императорский совет, ниже его находился Сенат, поделенный на 6 департаментов, еще ниже — оставшиеся три коллегии: Военная, Адмиралтейская и Иностранных дел. Им было предоставлено право решать вопросы в пределах своей компетенции, не докладывая Сенату.

Краеугольным камнем реформ Екатерины II явилось издание в 1785 г. Жалованных грамот дворянству и городам. Жалованные грамоты создавали механизм, с помощью которого выборные представители дворянского и городского «сословий» могли содействовать исполнению законов государства, осуществляя общественный надзор за деятельностью местной правительственной администрации.

В то же время корпоративные структуры, которые Екатерина II вводила в виде самоуправляемого уездного дворянского общества и городского самоуправления в виде градских обществ с шестигласными думами, положившие начало формированию дворянства и городского населения как сословий, не были достаточно устойчивыми.

Основным фактором, не позволившим консолидировать систему сословий в царствование Екатерины II, явилось отсутствие стабильного законодательства. Помещики-землевладельцы могли распоряжаться своей землей по собственному усмотрению, но не было кодекса законов, который требовал бы уважения этих прав, включая и со стороны монарха. По-прежнему лишь чины предоставляли возможности для приобретения социального статуса, дающего привилегии. В связи с этим патримониальный характер дворянства екатерининской России оставался неизменным.

Реформы Екатерины II достигли цели, ради которой проводились, — страна была опутана густой сетью чиновничьих учреждений, способных реагировать как на события повседневной жизни в уездах и губерниях (взимание налогов, набор рекрутов, сыск беглых, борьба с разбоями), так и на чрезвычайные обстоятельства: крестьянские бунты, эпидемии и т. д.

Служба в царствование Екатерины II, перестав быть обязательной для дворянства, не потеряла своего значения как средства обогащения. Благодаря строгому разделению ведомств и сложному устройству суда, что повлекло появление многочисленных казенных учреждений, у дворян в губерниях и уездах возникла возможность пополнить свой бюджет за счет государственного жалованья. Однако необходимых профессиональных знаний для канцелярской работы у провинциальных дворян не было, что в результате определило низкую эффективность разросшегося чиновничьего аппарата.

Вместе с тем были приняты усилия по упорядочению назначения на должности и продвижения по службе. Этому способствовало введение послужных списков гражданских служащих. Рост численности государственного аппарата потребовал создания системы учета чиновников и контроля за их служебной деятельностью.

Еще при Елизавете I в ходе переписи чиновников 1754–1756 гг. были введены послужные списки, в которых указывались такие сведения, как чин, титул, образование, прохождение службы и др. По поручению Екатерины II в 1764 г. Сенат издал указ «О присылке в Сенат из всех присутственных мест послужных списков чиновников через каждые полгода». От центральных и местных административных органов требовалось указать в именных списках, «кто какими чинами происходил, добропорядочно ль поступал, также не был ль в каких штрафах». Послужной список должен был согласно единому образцу содержать ответы в соответствии с установленными графами. Таким образом, со второй половины XVIII в. послужные списки стали основным документом, содержавшим сведения о гражданских служащих империи.