Сергей Кабашов - Бюрократия. Теоретические концепции: учебное пособие

Всесильное столичное чиновное дворянство, выступавшее в первой половине XVIII в. как руководящий орган государственного управления и в этом качестве активно принимавшее участие во всех дворцовых переворотах, потеряло свое привилегированное положение. В результате осуществления екатерининских реформ в административной системе империи происходит определенная децентрализация: наряду с центральным бюрократическим аппаратом возникает новый орган управления — провинциальное чиновничество.

Следует отметить, что разрастание чиновного аппарата не изменило его патримониальную природу, но подготовило условия для процесса формирования рациональных бюрократических начал.

Новый этап эволюции бюрократических структур в России связан с административными преобразованиями начала XIX в., когда была осуществлена более последовательная рационализация управления и государственного аппарата, чем в петровскую и екатерининскую эпохи.

Реформы Александра I, включавшие создание министерств и Государственного Совета, явились кульминацией процесса, начавшегося во второй половине XVIII в. по приведению административных структур империи в соответствие с рационалистическими идеями «Просвещения». Основным архитектором реформ явился М. М. Сперанский.

Став одним из ближайших сподвижников молодого царя, М. М. Сперанский предложил программу изменений всей структуры государственного управления империи. Предлагалось составить управление из тройного рода учреждений — законодательных, исполнительных и судебных. Все эти учреждения сверху донизу, с сельской волости до вершины управления имели бы земский выборный характер. Во главе управленческой пирамиды должны были стоять три учреждения: законодательное — Государственная Дума, состоящая из депутатов всех сословий, исполнительное — министерства, ответственные перед Думой, и судебное — Сенат. Деятельность трех высших учреждений империи должна была объединяться Государственным Советом, состоящим из представителей аристократии, устроенным по аналогии с английской палатой лордов.

Осуществленные на практике части преобразовательного плана М. М. Сперанского по рационализации государственного устройства России относятся к центральному управлению.

Созданный по его инициативе в 1810 г. и просуществовавший до 19] 7 г. Государственный Совет стал своеобразным явлением в государственном праве Российской империи. Председательствовал в Государственном Совете сам царь, назначавший и членов Совета. В системе управления империи этот орган выполнял двойное назначение — законотворческое и координационное, поскольку разрабатывал и обсуждал законодательные вопросы по всем отраслям управления и объединял в соответствии с утвержденными монархом решениями деятельность всех этих отраслей.

Государственный Совет нельзя назвать законодательным учреждением в смысле западных парламентов, поскольку он не был законодательной властью, а только выступал специальным органом монарха. Совет также не был аналогом допетровской Боярской Думы, т. к. в его состав входили высшие чиновники не по наследственному праву, а в силу профессиональных управленческих качеств.

Вслед за Государственным Советом были преобразованы, по плану М. М. Сперанского, все учрежденные Александром I в 1802 г. министерства. В манифесте Александра I по этому поводу министерствам поручалось «иметь непрерывное сношение со всеми местами». и в соответствии с государственными законами вести постоянную и активную работу «по оживлению» промышленности и торговли, развитию науки и искусства, повышению благосостояния общества, т. е, министерства и их чиновники квалифицировались как важный структурный элемент системы государственного управления, призванный претворять в жизнь «установления» верховной власти в центре и на местах в пределах их компетенции.

М. М, Сперанский находил недостатком этих органов унаследованное ими от петровских коллегий отсутствие точного определения ответственности министров и неправильное распределение дел между министерствами. В 1810 г. заново были уточнены состав и делопроизводство министерств, обозначены полномочия министров и другие важные элементы министерского управления.

Преобразование Сената, по предложению М. М. Сперанского, должно было строиться на строгом разделении административных и судебных дел, которые смешивались в прежнем устройстве этого органа. Особенностью нового судебного Сената должна была стать двойственность его состава: одни члены назначались царем, другие выбирались дворянством. Несмотря на то, что Александр I утвердил проект указа по этому вопросу, различные внешние и внутренние препятствия помешали осуществлению реформы Сената, благодаря чему Сенат сохранил смешение ведомств, внося некоторую нестройность в общую структуру центрального управления.

Более решительные меры по предложениям М. М. Сперанского были проведены Александром I в установлении рационального порядка организации государственной службы чиновников в новых правительственных учреждениях.

Прежде всего к ним относится указ о придворных званиях. Согласно петровской Табели о рангах звания камергера и камер-юнкера не соединялись с определенными и постоянными должностями, однако давали существенные привилегии. Указом предлагалось всем, носившим это звание, но не состоявшим на военной или гражданской службе, в двухмесячный срок поступить на такую службу. Эти чины обращались впредь в простое отличие, не соединенное ни с какими преимуществами.

Другой указ дал толчок к профессионализации государственного аппарата. Был установлен совершенно новый порядок производства в гражданские чины коллежского асессора (8-й класс) и статского советника (5-й класс). Эти чины, которыми в значительной степени обусловливалось назначение на ответственные должности, приобретались не только заслугой, но и простой выслугой, т. е. установленным сроком службы. Указ запретил производить в эти чины служащих, которые не имели свидетельства об окончании курса в одном из российских университетов или не выдержали экзамена по прилагавшейся к Указу программе.

На основании Высочайшего указа 1809 г. при всех университетах создавались курсы для чиновников по изучению университетских дисциплин. Курсы работали ежегодно с мая по октябрь и готовили слушателей-чиновников к экзаменам в объеме учебной программы университета. Для приема экзаменов по завершении курсов при университетах создавались государственные экзаменационные комиссии в составе трех профессоров под председательством ректора. Успешно выдержавшим экзамены правление университета выдавало аттестат о его окончании. Аналогичные курсы открывались при отраслевых вузах министерств и ведомств. Тем самым были созданы основы системы подготовки и повышения образовательного и профессионального уровня государственных служащих.