Сергей Кабашов - Бюрократия. Теоретические концепции: учебное пособие

Однако есть все основания полагать, что в современном обществе парламентская демократия по-прежнему является единственным политическим режимом, способным в определенной степени сдерживать тенденцию к дальнейшей бюрократизации политической жизни. К тому же, несмотря на растущие масштабы исследований в области бюрократического управления, пока никому не удалось кодифицировать искусство и опыт в области управления, накопленный человечеством. Необходимо, как считает ряд ученых, сосредоточиться на изучении «природы» бюрократии, а не на исследовании результатов применения некоторых методов бюрократического управления.

Симптомы кризиса современного западного государства окончательно развеяли веберовский миф о нейтральности государственной службы. Государственные институты уже не могут обеспечить свою легитимностъ и эффективное функционирование, не вступая в контакт с движениями по реализации интересов. Более того, они сами начали мобилизовывать интересы и транслировать требования законодательству и другим выборным институтам.

Другими словами, границы дихотомии «политик — чиновник», между ролями политика и государственного служащего в реальности размыты. Они оба участвуют и в принятии решений и в управлении. Началом, заложившим основу соответствующей трактовки понимания бюрократии в современной политической социологии, стал груд американского социолога А. Даунса «Бюрократия изнутри». Хотя его книга вышла в середине 60-х гг., многие выводы остаются актуальными и в настоящее время.

Модель бюрократии, по А. Даунсу, группируется вокруг четырех моментов:

1) чего хотят бюрократы;

2) как функционируют правительственные ведомства;

3) какова внешняя среда функционирования ведомств;

4) каковы общие стратегии, которым следуют рациональные чиновники.

Бюрократы — прежде всего чиновники, которые постоянно работают к крупных организациях в условиях, когда их личный вклад в эффективность организации прямо не ощущается и не измеряется. Бюрократы, по мнению А. Даунса, в своих ролях — общественной и частной — одинаково рациональны в плане максимизации пользы, они оптимизируют затраты и прибыль.

Мотивы их действий, по А. Даунсу, делятся на пять видов, связанных с личными интересами, и четыре потенциально альтруистических. К первым относятся: 1) власть в ведомстве или вне его; 2) денежный доход; 3) престиж; 4) комфорт (или минимизация личных усилий); 5) безопасность, определяемая как минимум вероятности утратить власть, деньги, престиж или комфорт.

К более широкой мотивации относятся: 1) личная лояльность, т. е. верность своему непосредственному коллективу, ведомству, правительству или нации; 2) самоотождествление с проводимыми программами, акциями;

3) гордость за умение, мастерство, связанные с результатами управленческого труда; 4) жажда служения общим интересам (это то, что чиновник считает нужным делать ему или ведомству для выполнения их общественной функции).

Во всех сферах, административной деятельности инструментальные мотивации отрицательно влияют на поведение бюрократии и проявляются в предвзятости. Во-первых, чиновники таким образом искажают информацию, предназначенную для вышестоящих инстанций, чтобы представить свою деятельность в наилучшем для себя свете; во-вторых, чиновники очень осторожно подходят к ответственным решениям, оценивая их с позиций, максимально соответствующих их личным интересам, и не акцентируя моменты, противоречащие этим интересам; в-третьих, если чиновник должен сделать выбор между той или иной политикой, он всегда выберет ту, конечный результат которой будет служить его интересам. Наконец, личные интересы чиновников оказывают сильное влияние на их стремление к поиску новых политических решений.

Комбинируя мотивации, А. Даунс выделяет пять типов личности чиновника, Два из которых сосредоточены на эгоистических (в узком смысле слова) мотивациях., а остальные сочетают личный интерес и альтруистические соображения.

1. Карьерист: чиновники этого типа стремятся максимально увеличить собственную власть, доход и престиж. Стремясь возобладать над старшими по рангу, они проводят радикальные перемены, укрепляющие их единоличную власть.

2. Активист: категория яиц, жаждущих влиться в более высокий уровень элиты.

3. Консерватор: тип чиновников, желающих сохранения ситуации. Они столь же эгоистичны, как и предыдущие типы, но предпочитают спокойную жизнь и безопасное, не осложненное риском будущее. Они максимизируют комфорт и спокойствие, а вот желание увеличить власть, доход и престиж для них второстепенно.

4. Фанатик: это смешанный тип чиновников, неукоснительно реализующих специфические программы, в которых они заинтересованы. Подобно карьеристам, фанатики с удовольствием используют все возможности радикальных перемен, которые усиливают ответственность и ресурсы ведомства ради следования «высокой» политике, но они не заинтересованы в том, чтобы эти расширенные функции или нормы стали внутренними, если таковые не авансируют программы, с которыми фанатики отождествляют себя.

5. Ходатай (адвокат): этот тип чиновников стремится к максимальной власти своего ведомства по общим и идеалистическим соображениям — исполнение своей миссии, долга перед населением. Чиновники этого типа идентифицируют личное благополучие с организацией или лояльностью к клиентам. Это идеал чиновника-альтруиста, государственного мужа, проповедующего широкие взгляды на общественное благосостояние.

Наряду с А. Даунсом, одним из наиболее известных и значительных исследователей бюрократии является современный американский экономист У. Нисканен, который изучает феномен бюрократии с экономических позиций.

У. Нисканен разработал теорию бюрократического поведения, центральными положениями которой является стремление бюрократии к самоукрупнению, а в отношениях с правительством — к максимизации собственного бюджета. Эти два положения служат фундаментальными определениями бюрократического поведения.

Первое, что следует из модели У. Нисканена, касается природы равновесия отношений (интеракции) между спонсором и ведомством в бюджетном процессе и характеризуется двусторонней монополией: 1) монополия ведомства обусловлена его информационным преимуществом, по сравнению со спонсором; 2) монополия спонсора заключается в том, что в его руках сосредоточен основной ресурс функционирования ведомства — финансы.

Отождествив спонсора с правительством, нетрудно показать, что бюрократическое поведение порождает неэффективное распределение ресурсов общества. На вопрос о том, как исправить положение, У. Нисканен отвечает множеством предлагаемых им реформ ведомственной структуры, каждая из которых в конечном счете сводится к ликвидации информационного преимущества ведомства перед спонсором.