Сергей Кабашов - Бюрократия. Теоретические концепции: учебное пособие

В сущности, идеи У. Нисканена и его последователей просты; они стремятся доказать, что ведущей линией поведения бюрократа является стремление к максимизации бюджета его организации или подразделения, поскольку это: а) обеспечивает больше работы для чиновников, улучшает перспективы служебной карьеры; б) увеличивает спрос на услуги бюрократов, а также создает благоприятную «карьерную ситуацию»; в) повышает престиж бюрократов и их возможности оказывать покровительство; г) дает больше возможностей для предоставления фондов «своим людям», а также для использования их в частных целях.

Относительное оттеснение бюрократии и одновременный выход на первый план рыночных механизмов в координации рабсилы ведомств повысит, как считает У. Нисканен, общественную эффективность их деятельности.

Бюрократия распространяет власть на своих клиентов и на политическую сферу. Последнее возможно потому, что реализация политических целей предполагает перевод их на язык управленческих решений, которым владеет только бюрократия, поскольку нужные для этого знания и техника — монополия бюрократии. Американский социолог Б. Петерс интерпретирует проведение общественной политики как интеракцию между политиками и чиновниками и выстраивает пять различных моделей их взаимодействия.

Первая — формальная юридическая модель, в которой роль государственного чиновника сводится к веберовской модели беспрекословного послушания указаниям политика.

Вторая модель предполагает, что чиновники и политики высокого ранга имеют одинаковые интересы и цели, главнейшие из которых — поддержание правления и бесперебойность функций исполнительных ветвей.

Третья, функциональная модель во многих отношениях повторяет вторую модель, но с одним отличием: функциональная модель обусловливает интеграцию политической и административной элиты не на всех уровнях правления, а только в русле функциональности.

Четвертая модель — почти во всем отрицание второй, это наиболее отчетливо артикулируемая модель враждебности, в которой предполагается, что политики и бюрократы конкурируют между собой за власть и контроль над политикой. Этот конфликт может облекаться в самые разнообразные формы. К примеру — организация или отдельные чиновники не выступают открытыми оппонентами политических реформ, но инерция и старые привычки делают свое дело, затрудняя любые преобразования.

Пятая модель — модель, отражающая известное положение о том, что над принятием политических решений довлеет бюрократия. Основа власти бюрократии состоит в том, что, учреждая ведомство законодательным путем и вменяя ему в задачу распределение дотаций из государственных средств, политики-законодатели наделяют бюрократию эффективными ресурсами, позволяющими ей влиять на решение избирателей, другие организации и на собственных клиентов.

Неотъемлемыми компонентами этих ресурсов является: профессионализм ведомства, экономические и социальные блага, распределяемые им, его сложная структура и автономный контроль за собственными административными процедурами. Этими ресурсами ведомство пользуется в интересах защиты и расширения своих полномочий.

Концепция о «бюрократическом типе личности» была сформулирована американским социологом В. Томсоном. По его мнению, рост специализаций привел к тому, что для государственной службы стали характерны установленные служебные обязанности, определенные сферы полномочий, за рамки которых нельзя выходить, монотонная практика, соответствующая заведенному порядку, — рутина и шаблон в работе.

В. Томсон, отдав должное веберовской модели бюрократии за то, что она олицетворяет собой переход от дилетантизма к профессионализму, поднимает вопрос о том, почему от бюрократии как корпуса чиновничества отдача так мала. Причина «бюрократической болезни» заключается в чувстве личной уязвимости и неуверенности в себе, А ведомства, в которых работают чиновники, виноваты в той мере, в какой способствуют созданию атмосферы, где люди чувствуют себя неуверенно.

По мнению В. Томсона, болезнь бюрократизма есть извращение того типа бюрократии, который описан М. Вебером. Согласно В. Томсону, заболевание бюрократизмом связано с использованием, «присвоением» основных аспектов бюрократической организации в качестве средства для удовлетворения личных нужд. В значительной степени это происходит из-за потребности человека справиться с неуверенностью в себе. По мнению В. Томсона, личная уязвимость, в свою очередь, стимулирует усиленные попытки руководителей осуществлять контроль, причем контроль понимается как требование того, чтобы поведение подчиненных как можно точнее соответствовало заранее установленным нормам и заведенному порядку.

В. Томсон утверждает также, что для государственных чиновников высшего ранга характерна всеобщая неуверенность в себе. Вопрос о том, как это преодолеть, специалисты решают по-разному. По мнению В. Томсона, чем выше человек поднимается вверх по служебной лестнице, чем более высокий пост он занимает в иерархической пирамиде, тем больше увеличивается дистанция между исполнением работы и ответственностью за нее.

В верхних эшелонах шире цели, больше ответственность, значимей задачи, а контроль за исполнением обязанностей — менее тщательный, соответственно, труднее узнать, «хорошо ли справляется» с работой человек. Эффективность деятельности государственного служащего по мере продвижения вверх по руководящим уровням становится все более субъективной категорией.

Неуверенность в себе государственных чиновников, занимающих высшие руководящие посты, усугубляется все большим применением техники в работе бюрократического аппарата и возрастающим значением специалистов-техников в руководстве исполнением и в контроле за качеством исполнения работы. Высшие руководители (по определению) — не технические специалисты (т. е. по самой природе, характеру своей работы), тем не менее они обязаны отвечать за работу и за такие задания, которые они сами не только не выполняют, но порой не вполне понимают. Неуверенность в себе усиливает у человека (а не у организации) потребность в том, что можно обобщенно назвать контролем.

Строгий контроль сверху заставляет служащих действовать строго «по букве указаний сверху», избегая новшеств и возможности допустить ошибку, которая запятнает их репутацию и личное дело. Тем самым поощряется принятие таких решений, которые опираются на прецедент и нежелание выступать с инициативой или идти на риск. Все это поощряет государственных служащих ждать указаний и делать только то, что им сказано. Таким образом, беспристрастность и бескорыстие превращаются в крайнее равнодушие, стандартная методика проведения административной работы превращается в негибкое соответствие количественным показателям, а определенные сферы компетенции и подведомственные области ведут к разграничению территорий и отстаиванию прав ведомства.