Елена Заборова - Городское управление

30 января 1699 г. Петр I учреждает Бурмистерскую палату, тем самым предоставив населению право ежегодного выбора из своей среды бурмистров, которые должны были заниматься не только казенными сборами, но и выполнять городские повинности. 7 ноября 1699 г. Бурмистерская палата была переименована в ратушу. Как высший центральный орган по управлению торговопромышленным классом, ратуша имела право подавать доклады прямо государю, в результате ратуша становится чем-то вроде министерства городов и городских сборов. Ратуша просуществовала примерно до 1720 г., до учреждения Главного магистрата.

По имеющимся историческим данным, реформировать городское управление и учредить магистраты посоветовал Петру I некий швед Г. Фик, и Петр в 1718 г. издает указ: «Учинить сие на основании рижского и ревельского регламента по всем городам». Реализация указа началась примерно через полтора года.

Новая магистратская реформа, объединяя городские общества, изменила характер городового управления. Теперь члены магистрата осуществляли свои полномочия бессрочно и бессменно, что диктовалось необходимостью создать условия для устойчивости городского управления. Члены городовых магистратов (президенты, бургомистры и ратманы) выбирались из гостей, гостиной сотни и детей и из «граждан первостатейных, добрых, пожиточных и умных людей» 22 22 Государственные учреждения России XVIII века: (Законодательные материалы). М., 1960. С. 392.54 . Люди, выбранные в магистраты, утверждались в Главном магистрате и действовали по его же инструкциям. Круг полномочий городского магистрата также расширился. В больших городах (от 2–3 тыс. дворов) магистраты разрешали все судебные дела, только приговоры о смертной казни подлежали утверждению Главным магистратом; туда же следовало жаловаться на неправильные решения городских магистратов. Магистраты должны были содержать полицию, они ведали городским хозяйством и были обязаны способствовать развитию ремесел и мануфактур, в их компетенцию также входило начальное образование, свалки, приюты, сиротские дома. Кроме того, магистраты занимались расквартированием в городах полков, сбором провианта и фуража. Магистраты должны были переписывать всех граждан с их семьями и работниками для того, чтобы следить за приростом и убыванием населения, а полученные сведения ежегодно отправлялись в Главный магистрат.

Всех горожан расписали на три гильдии. Из каждой гильдии выбиралось по несколько старшин, а из них старосты, которые должны были помогать магистратам в гражданских делах. Сбор подушных денег (по 40 коп.), других налогов и повинностей магистраты должны были проводить через старшин и старост, выдавая в гильдии записные книги и закрепляя их подписями членов магистратов, донося в Главный магистрат о сборе и расходовании денег. Кроме этого магистрат был обязан принимать от старост предложения по улучшению города, следить, чтобы в городах не проживали пришлые люди без отпускных или покормежных писем, стараться, чтобы дети всех горожан обучались грамоте (для чего при церквях и в других местах создавались школы), заботиться о пропитании престарелых горожан путем устройства богаделен, выдавать паспорта или отпускные письма горожанам, уезжавшим в другие места, учреждать опеку над малолетними детьми и их имуществом и т. д.

Следует отметить, что все эти обязанности и выполняющие их структуры содержались за счет населения, а не государства, поэтому неудивительно, что функции магистратов очень долго оставались на бумаге, реализация идеи магистратов так и не была полностью осуществлена. Фактически во многих городах магистраты просто отсутствовали. Хотя магистрат являлся главой и начальством в городе, на него не распространялась власть воевод и губернаторов, должностные лица не должны были вмешиваться в магистратские дела, но на самом деле высшие органы – Сенат, Камер-, Коммерц- и Мануфактур-коллегии по-прежнему постоянно вмешивались в магистратские дела, тем самым существенно сужая полномочия магистратов. К тому же вести городское самоуправление оказалось сложнее, нежели это можно было представить на основании законодательных актов. В результате Главному магистрату так и не удалось уничтожить пестроту сословного состава городского населения, сохранилась и различная подведомственность городских жителей, в частности купечества, вмешательство других учреждений в городское управление также не было устранено. При Петре I городское население получило название граждане, а позднее – мещане (как в Польше). Они были разделены на гильдии (банкиры, купцы, врачи, аптекари, художники, портные, сапожники и пр.) и на цехи мелких торговцев и ремесленников. Это новшество было попыткой переноса на российскую почву зарубежного опыта, но реальной власти такие структуры не имели и скоро превратились в формальные бюрократические организации.

Впервые была введена классификация городов. Были выделены большие главнейшие города (Санкт-Петербург, Москва, Новгород, Казань, Рига и др.), в которых имелось от 2 до 3 тыс. дворов и выше; города от 1 тыс. до 1,5 тыс. дворов; города от 500 до 1 тыс. дворов; небольшие города – от 250 дворов и выше; все малые города и слободы, «где какие обретаются» 23 23 Анимица Е. Г., Силин Я. П., Тертышный А. Т. Основы местного самоуправления: учебник для вузов. 2-е изд. Екатеринбург: УрГЭУ, 2006. С. 58. .

В царствование Елизаветы Петровны структура городского управления сохраняет вид как при Петре I, происходит бюрократизация местного государственного аппарата, его централизация. В целом можно сказать, что городская система Петра I просуществовала вплоть до царствования Екатерины II. Введенные Петром I новые элементы и структуры управления со временем были трансформированы Екатериной II в органы с более развитыми формами городского управления.

Именно с правлением Екатерины II связывается непосредственное возникновение местного самоуправления. Екатерина II издала много указов о создании новых городов и украшении старых, она мечтала создать города с фонтанами, ботаническими садами, храмами, университетами и др. «Императрица так энергично действовала в этом направлении, что по прошествии двадцати лет своего царствования с гордостью заявляла о создании ею в течение этого короткого времени двести шестнадцати повсюду воздвигнутых городов» 24 24 Дитятин И. И. Статьи по истории русского права. С. 13. .

Царица Екатерина II предпринимает активные шаги к ослаблению центральной власти и усилению власти на местах. Первый акт в этом направлении был издан ею в 1775 г. – указ «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи».

С самого начала царствования Екатерина II была занята вопросом создания единого положения для городов, и наконец 21 апреля 1785 г. она издает это положение в виде «Грамоты на права и выгоды городам Российской империи», позже получившей название «Жалованная грамота городам». Эта грамота стала первым в истории управления законодательным актом, в котором сделана попытка подробно регламентировать организацию и деятельность вводимых вновь органов городского самоуправления.