Елена Заборова - Городское управление

Город впервые становится самостоятельной административной единицей. Вводится должность городничего или коменданта, назначаются выборы городских управляющих, воссоздаются городские магистраты или ратуши (в малых городах), создаются новые органы и должности.

Теперь в городах, где не было комендантов, предусматривалось существование городничих. Городничий должен был следить за порядком в городе, исполнением законов. Городничий не был судьей, но он мог доносить в суд о нарушителях закона. Городничему во многих делах помогал городской магистрат (с 1775 г. городовые магистраты выполняют только судебные функции). Вместе с магистратом городничий боролся с эпидемиями, с беглыми людьми, наблюдал за состоянием мостов и улиц и т. д. Городничему подчинялись штатные воинские команды в городе, о всех делах он должен был доносить главнокомандующему или же генерал-губернатору. Но, несмотря на широкие полномочия городничих, через десять лет обнаруживается, что их деятельность по управлению городами оказалась малоэффективной.

Вводится понятие «общество градское» – городское сообщество, в которое теперь входят все, кто проживает в городе. Это – городские обыватели. Обыватели были разделены на 6 разрядов: настоящие обыватели, имеющие или дом, или землю, или иное строение или место; купцы гильдий; цеховые ремесленники (мастера, подмастерья и ученики); иногородние и иностранные граждане; именитые граждане (чиновники, ученые, художники, капиталисты, банкиры и пр.); посадские люди, которые кормятся в городе промыслом.

Это был сословный принцип городского управления, который сохранился надолго. В основе этого деления на разряды лежало либо происхождение, либо размер капитала. Представители всех разрядов городского населения обладали правом участвовать в общегородском самоуправлении, но на самом деле было не так.

По новому законодательству предусматривалось создание следующих органов: собрания «общества градского», общей городской думы и шестигласной думы. Формально собрание «общества градского» являлось органом, в который входили все жители данного города, без различия их категорий и имущественного ценза. Но правом занимать выборные должности пользовались только лица, достигшие 25 лет и обладавшие капиталом (процент с капитала должен быть не менее 50 руб.). Допускалось участие в этих собраниях с правом решающего голоса, при отсутствии в городе крупных капиталов, и менее состоятельных граждан. Практически это означало, что собрание «общества градского» было органом наиболее богатого купечества, поскольку к выборам допускались лишь купцы первой и второй гильдий. Реально собрания городского сообщества не стали всесословными: военные и крестьяне, проживающие в городах, были лишены избирательных прав.

Дворянство, духовенство и разночинцы не участвовали в них, считая это ниже своего достоинства. Вся деятельность городских дум (как и магистратов) фактически проходила за закрытыми для горожан дверями.

Собрание собиралось один раз в три года только по разрешению центральной власти. В функции собрания входила формулировка претензий и запросов к вышестоящим органам. Собрание выбирало городского голову и старосту, судей и городскую думу. Члены городской думы назывались «гласными» и избирались раздельно по разрядам обывателей. Дума собиралась не систематически, а периодически по мере необходимости. Но гласные выбирали из своего состава шесть членов, которые собирались еженедельно. Согласно Жалованной грамоте, город приобретал собственность (земли, поля и рощи, кустарники, пустые места, луга и реки, мельницы и пр.). При этом городские выгоны застраивать запрещалось (пространство, равное двум верстам в окружности).

Важнейшим результатом этой реформы стало изменение положения дворянства, проживавшего в городах. Оно получило возможность организовать дворянское собрание.

Грамота предполагала, что каждый город должен иметь свой герб, печать, дом для собраний и архивы. Генеральный план строительства города утверждался императрицей. Обывателям дозволялось иметь свою казну от совместных вкладов, процент от питейных заведений и таможни.

Функции сохранившихся магистратов и новых органов власти были дифференцированы не слишком четко. Думы должны были заниматься общественными финансами, общегородским хозяйством, текущими делами. Магистраты управляли сословным судом, осуществляли казенные сборы и налоги, ведали делами городского сословия (купцов, мещан, ремесленников, священнослужителей). В 1805 г. эти сословия составляли 58 % всего городского населения, в 1860 г. – 40,8 %. Дума занималась всем населением города, магистрат – только городскими сословиями.

Что касается бюджета города, то губернатор очень жестко контролировал доходы и расходы по отчетам дум. Бюджет города в доходной части строился на основе процентных отчислений от казенной питейной продажи, купцово-гильдейских сборов, штрафов, печных и других мелких налогов, но основные средства расходовались не на нужды города (содержание школ, больниц и других заведений; строительство домов и т. д.), а на содержание администрации, полиции, тюрем, казарм, поэтому бюджет был всегда дефицитным, а это, естественно, ограничивало возможности самоуправления и хозяйствования.

В 1786 г. новые учреждения были созданы в Москве и Петербурге, а затем и в остальных городах империи. Однако в большинстве уездных городов вскоре было введено упрощенное самоуправление: непосредственное собрание всех членов «градского общества» и при нем небольшой выборный совет из представителей разных групп городского населения для отправления текущих дел. В небольших городских поселениях коллегиальное начало совсем уничтожилось, и все самоуправление было представлено в лице так называемых «городовых старост».

Но несмотря на это именно законодательство Екатерины II можно считать первой попыткой формирования российского муниципального права, потому что последующие правители при составлении городского положения будут использовать Жалованную грамоту как основу.

После Екатерины II на престол взошел Павел I, который свернул права городского самоуправления: он упразднил Жалованную грамоту (1798).

Александр I вновь полностью восстановил Жалованную грамоту городам. Александр II поддерживал политику своего предшественника, считая, что народу нужно дать определенную степень свободы – «освободить сверху, пока не освободились снизу».

В 1867 г. Министерством внутренних дел было обнаружено, что в крупных городах не функционируют думы и вообще нет ни одного выборного учреждения, а руководит всем полиция. Что же касается общей думы, то про нее все забыли. Люди, призванные к городскому управлению, часто были безграмотными, ленивыми, «немогшiе дать сколько-нибудь толковаго ответа на самые простые вопросы, касавшiеся городского управленiя, ведать которое было ихъ назначенiемъ» 25 25 Рындзюнский П. Г. Городское гражданство дореформенной России. М.: Изд-во АН СССР, 1958. С. 42. . По донесению чиновников, ревизовавших городские учреждения, оказалось, что большая часть населения уклоняется от участия в избирательных собраниях, думах, а также обнаружилось, что права на участие граждан в выборах определить было невозможно, так как депутатское собрание не вело обывательскую книгу и не имело к этому способностей. Поэтому неудивительно, что любой человек мог быть избран на какую-либо должность.