Елена Заборова - Городское управление

16 июня 1870 г. было утверждено новое Городовое положение, которое привело к созданию всесословного городского общества. Реформа вновь говорила о местном самоуправлении. Хотя сам термин не был еще введен, отмечалось, что городское управление в указанных ему пределах действует самостоятельно.

В то же время реформа имела и существенные ограничения в реализации городского управления на практике:

– имущественный ценз (нужно было обладать недвижимостью). В результате от управления были отстранены такие социальные группы, как рабочие, интеллигенция, инженеры;

– уплата налогов – из числа избирателей были исключены все, кто не платил налоги (нередко это лишало избирательных прав 95 % горожан);

– непосредственно избирать гласных могли только российские подданные;

– возрастной ценз – люди не моложе 25 лет;

– ценз оседлости (2 года проживания в данном городе).

В результате избиратели по-прежнему составляли небольшой процент от числа горожан.

Городская дума стала верховным органом управления. Она избирала гласных и платила им, дума же избирала управу, исполняющую ее решения. Председатель думы одновременно был и городской головой, который утверждался царем и губернатором. Дума ведала всеми городскими делами, в том числе – формировала бюджет. Но были и ограничения – предел собирания налогов. При расходовании бюджета также действовали предписания: необходимо было в первую очередь решать проблемы транспорта, заниматься дорогами, мостами, пожарной охраной, полицией. А вот потребности образования и здравоохранения удовлетворялись в последнюю очередь, по остаточному принципу. Львиная доля средств уходила на содержание самого городского управления. Так, в Екатеринбурге в 1872 г. 33 % бюджета уходило на содержание управления, на полицию – 16 %, а на благоустройство города – 6 %.

Реализация этой реформы также шла чрезвычайно тяжело. После гибели Александра II (1881) было утверждено новое Городовое положение (1892), изменившее ряд положений, касающихся избирательной системы.

Завершая дореволюционный анализ городского управления, следует отметить, что исторические формы российского городского управления, наряду с общими для всех городов чертами, имели и свою специфику применительно к истории отдельных городов. Так, системы управления таких уральских городов, как Чердынь, Соликамск, во многом повторяли в своем развитии традиции собственно городского управления. В других городах (Шадринск, Камышлов), образованных из слобод, долгое время сохранялся тип сельского самоуправления. В г. Екатеринбурге лидером в городском самоуправлении было купечество, в других уральских городах большую роль играли и мещане.

Екатеринбург имел особый статус горного города. Существовавшая в ХVIII–ХIХ вв. параллельно с общероссийской губернской управленческой системой особая система горного управления не только регламентировала развитие и размещение горнозаводской администрации, но и осуществляла административно-хозяйственные, финансовые и судебные функции. С 1807 по 1851 г. город подчинялся двум властям: горному начальству и гражданской администрации. Горный начальник имел право утверждать избранных людей на общественные должности, контролировать наиболее важные статьи городского бюджета и в целом городскую жизнь. Уральское горное управление с небольшими перерывами размещалось в Екатеринбурге вплоть до 1919 г.

Советский опыт городского управления.Городское самоуправление в России к началу 1917 г. переживало кризис, так как все меньше соответствовало потребностям и ожиданиям городского общества, свой отпечаток наложили обстоятельства мировой войны, ситуация общенационального кризиса, являвшегося отражением противоречивости ускоренных модернизационных процессов в России. Монархический режим не смог предпринять действенных мер в этом направлении, задача преобразования основ муниципального управления досталась Временному правительству.

3 марта 1917 г. Временное правительство приняло декларацию, в которой отмечалась приоритетность преобразования местного самоуправления на основе всеобщего избирательного права. Было создано Особое совещание, подготовившее 44 крупномасштабных законопроекта. Особенностью преобразований в сфере городского самоуправления в условиях «февральского» режима была их тщательная юридическая подготовка, использование накопленных в предреволюционные годы знаний, ясное понимание того, в какую сторону, в соответствии с какими принципами необходимо проводить муниципальные реформы, четкий правовой базис, введение в законные «юридические» рамки основ организации и деятельности муниципалитетов. Преемственной с дореволюционной была думская модель организации городского самоуправления, основанная на разделении законодательной и исполнительной властей, наличии законодательно определенного круга полномочий, в рамках которых муниципалитет обладал самостоятельностью в принятии решений, безотзывности избранных гласных. Сохранялась традиционная структура органов муниципального управления, городское хозяйство находилось в руках тех же муниципальных служащих и рабочих, что и до революции, никаких массовых увольнений не производилось.

Однако усиление власти большевиков привело к тому, что эти законопроекты не были воплощены в жизнь.

В первые месяцы после прихода большевиков к власти практический опыт на местах показал, что встроить систему органов городского самоуправления в думской форме в советскую систему большевистских органов власти без серьезной трансформации первых было нельзя. У сторонников установления советской власти по отношению к органам городского самоуправления также сформировалось два подхода. Первый – политический – был основан на мнении, что раз большинство в той или иной городской думе враждебно новой власти, то такие органы городского самоуправления необходимо без сожаления распускать во имя сохранения власти рабоче-крестьянского правительства, а затем формировать лояльные составы муниципалитетов при сохранении видимости демократических процедур. Так действовали сторонники Военнореволюционного комитета (ВРК) в Москве, Котельниче. Сторонники второго подхода, признавая собственную слабость, отсутствие прочной поддержки в народных массах и важность сохранения составов городских дум как демократически избранных органов всего населения, к тому же управлявших сложным и разносторонним городским хозяйством, были ориентированы на достижение соглашения и сотрудничества с муниципалитетами. Этот взгляд до определенного момента разделяло, например, большевистское руководство Вятского городского совета рабочих и солдатских депутатов, Тульский ВРК.