Валерий Ледяев - Власть в малом российском городе

Я считаю, что все, что можно, у [городской] власти отобрали… Если глава администрации приезжает и заявляет: «Давайте будем делать так, как они хотят»… Почему, я его спрашиваю, ты что, возмутиться не мог? Он отвечает: «А мне так сказали… Если я не сделаю, то останусь без денег из края»… Вот вам и вертикаль власти… Причем глава администрации четко понял эту вертикаль, он смог в нее встроиться… Он делает все, чтоб угодить вышестоящей власти и получить для города необходимые ресурсы… Он делает это. И в этих условиях он работает очень эффективно. Но он на коротком поводке, —

замечает один из хорошо информированных респондентов.

Несмотря на «встроенность» и «покладистость», глава администрации города достаточно критично оценивает влияние федерального уровня на городскую политику и не всегда соглашается «ходить на коротком поводке» у губернаторской власти:

Люди из федерального центра до нас не добираются и нам не помогают. Они все решают через губернатора, а с нами, с главами, они не советуются. Было бы желательно, чтобы они были ближе к нам. А то как случается? Поступает из Москвы распоряжение: в школах надо сделать это. Потом приходит команда губернатора: надо сделать это. Мы понимаем, что губернатор потом за это с нас спросит. И до свидания, Москва. Губернатор ближе. Но если требования губернатора противоречат интересам города, то я не буду спешить исполнять его указания… Пережду, а вдруг что-то изменится. По тем же школам меня так прессовали… Многие главы сдались, школы позакрывали. А я доказал, что этого можно было не делать. Хотя меня прессовали здорово.

Для неповиновения есть простое оправдание: все отлично понимают, что

юридически, в правовом поле губернатор и председатель правительства не могут их заставить делать то, что четко не определено законом. А значит, их влияние сводится только к неформальному воздействию и неформальным угрозам, которые не обязательно потом воплощаются в жизнь, —

считает эксперт.

Несколько иное объяснение взаимоотношениям с федеральной властью дает районное руководство. Глава района, бывший силовик, судя по всему, еще не успел за трехмесячный срок пребывания в своей должности оценить характер взаимодействия между районом и региональной властью. Однако он убежден, что в пространстве принятия решений реальное влияние имеет нормативная составляющая. Если поступит приказ от вышестоящих инстанций, то он, как человек военный, его обязательно выполнит. Но только в том случае, если приказ не противоречит закону:

Формально я не знаю, кто на меня может повлиять. Для меня важна только нормативная база… Переменного давления я не замечаю… Хотя не скрою, губернатор, председатель ЗС, председатель правительства… министр вполне могут влиять на мои решения. Но в принципе давления на меня нет. Мы работаем с ними, они стоят выше, чем я, и я согласен к ним прислушиваться. Наверное, милицейская иерархия у меня в крови. Я в этой иерархии подчиненное лицо. Я воспринимаю это как нормальное состояние, когда ко мне идет приказ сверху. Если нет прямого нарушения закона. Иначе я скажу: «Ребята, так не пойдет».

Несмотря на готовность районного главы подчиняться, права непосредственно влиять на его решения региональная власть не имеет; ее формальный властный потенциал заключен в возможностях установления общих правил игры, одинаковых для всех акторов локальной политики.

Губернатор может вмешаться в ход принятия решений через правила игры, нежели через конкретное воздействие. Я допускаю, что теоретически может быть и прямое вмешательство… Он может повлиять на главу, но, честно говоря, за четыре года работы в администрации я таких случаев не встречал. Есть правила игры, они задают довольно жесткие рамки… и особенно нам, дотационному району… У нас есть соглашение, которое мы заключили. Мы должны исполнять условия этого соглашения. Есть положения, которые мы обязаны исполнять. Соответственно, зачем губернатору указывать на конкретные факты, —

считает руководитель аппарата районной администрации.

Однако на практике, особенно когда речь идет о трансфертах, формальные и одинаковые для всех правила часто оказываются неопределенными и избирательными по отношению к тем или иным руководителям городов и районов.

Чтобы получить трансферт, надо добиться определенного показателя в определенной сфере. Но иногда и этого бывает недостаточно. Все не так просто при принятии окончательного решения по поводу выделяемых денег. Есть много скрытых правил, которые не афишируются, но должны исполняться, —

замечает один из наших респондентов, представляющих районную администрацию. Среди подобных правил наиболее откровенные респонденты называют: «если дали денег, подчиняйся », «умей быть благодарным », «формируй позитивный образ областной администрации и правительства края», «не вешай свои проблемы на регионалов» и др.

Таким образом, практики взаимодействия региональной власти с властями X позволяют заключить, что в этом пространстве формальные правила существуют и именно они задают основные параметры взаимодействия. Но при этом они используются избирательно – в зависимости от личного отношения к главе, от политической ситуации в городе, от уровня протестных настроений и др. – и пересекаются с различными неформальными нормами и правилами, также определяющими характер взаимодействия этих двух институтов власти. В том случае, если территория не интересна губернатору или председателю правительства, эффекта «дублирующего воздействия» со стороны губернатора и его команды не наблюдается. Но если интерес есть, то ситуация иная. При этом губернатор всегда обладает реальными возможностями повлиять на (несговорчивого) главу администрации, например лишив его федеральных и региональных денег. Все это очень похоже на взаимоотношения между центром и регионами. Однако на локальном уровне, судя по всему, больше смельчаков, отваживающихся находить возможности не подчиняться указаниям сверху; но и они скорее исключение, чем правило.

Взаимоотношения, сложившиеся между региональной властью и властями X , можно назвать «эпизодическим вмешательством»: губернатор если и появляется в пространстве городской политики, то в основном для оказания помощи городу в формировании позитивного имиджа и решения назревших проблем, с которыми город не в состоянии справиться своими силами. Инициируют это вмешательство обычно местные власти, которые понимают, что своих ресурсов им явно не хватает. Не исключено, что члены губернаторской команды активизируют процесс взаимодействия с местными властями в предвыборные периоды, однако утверждать, что подобное взаимодействие имеет стратегические ориентиры и может приобрести системные начала, вряд ли правомерно. Именно поэтому вмешательство скорее эпизодическое, чем постоянное: акторы верхнего уровня «спускаются» в пространство локальной политики только при крайней необходимости и(или) по инициативе главы администрации города, когда тот нуждается в поддержке со стороны региональной власти.