Коллектив авторов - Повышение эффективности бюджетных расходов

В условиях нечеткости разграничения расходных полномочий органы власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления не имели возможности обеспечить сбалансированность своих бюджетов и вынуждены были проводить политику выборочного или частичного исполнения возложенных на них обязательств по предоставлению населению бюджетных услуг, накапливая безнадежную задолженность.

В связи с этим ключевой задачей реформы местного самоуправление является закрепление за органами местного самоуправления реальных расходных полномочий, связанных с решением вопросов местного значения и сбалансированных с финансовыми ресурсами.

Для решения этой проблемы законодательно решены следующие вопросы:

• на основе количественного анализа и единых принципов четко разграничены расходные полномочия между органами власти разных уровней (федеральным, региональным и местным), полностью ликвидирована сфера совместных полномочий;

• предоставлена самостоятельность органам власти субъектов и местного самоуправления в управлении расходами соответствующих бюджетов;

• определен порядок изменения разграничения расходных полномочий при соответствующем перераспределении бюджетных ресурсов;

• установлен четкий механизм передачи расходных полномочий органов государственной власти органам местного самоуправления и предоставления источников финансирования передаваемых расходных полномочий.

Разграничение расходных полномочий между органами власти разных уровней (федеральным, региональным и местным) осуществлялось с учетом следующих принципов:

1) субсидиарность — максимальная близость органов власти, реализующих расходные полномочия, к потребителям соответствующих бюджетных услуг;

2) территориальное соответствие — максимальное совпадение территориальной юрисдикции органа власти, реализующего расходные полномочия, и зоны потребления соответствующих бюджетных услуг;

3) внешние эффекты : чем выше заинтересованность общества в целом в реализации расходных полномочий, тем (при прочих равных условиях) за более высоким уровнем власти они должны закрепляться;

4) эффект территориальной дифференциации : чем выше региональные/местные различия в производстве и потреблении бюджетных услуг, тем (при прочих равных условиях) на более низких уровнях бюджетной системы они должны предоставляться;

5) эффект масштаба : концентрация бюджетных расходов (при прочих равных условиях) способствует экономии бюджетных средств.

В ходе реформы произошли существенные изменения в распределении расходных полномочий между уровнями государственной власти и органами местного самоуправления.

Во-первых, обеспечение финансовыми средствами социальных выплат и льгот отдельным категориям граждан, установленных федеральными законами, закреплено за государством и проводится в основном за счет средств федерального бюджета. Существует возможность передачи этих полномочий органам государственной власти субъектов Федерации с одновременным выделением на эти цели субвенций из федерального бюджета.

Во-вторых, в сферу расходных полномочий муниципальных образований включены базовые общественные услуги, такие как школьное и дошкольное образование, первичные меры медико-санитарной помощи, культура, услуги коммунального хозяйства и др.

Введен законодательный запрет на принятие нормативных правовых актов, возлагающих на бюджеты более низких уровней дополнительные расходы без предоставления источников финансирования, а также на установление объемов расходов за счет бюджетов нижестоящих уровней власти (ч. 3 ст. 18 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3).

Значительные изменения произошли в разграничении расходных полномочий между органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления. Теперь расходные полномочия органов местного самоуправления, осуществляемые за счет собственных средств местных бюджетов, должны быть связаны в основном с реализацией вопросов местного значения.

Перечень вопросов местного значения и полномочий органов местного самоуправления для каждого типа муниципальных образований (поселения, муниципального района, городского округа) определен в ст. 14–18 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. В нем подчеркивается, что вопросами местного значения являются именно организация предоставления бюджетных услуг и само предоставление этих услуг. Таким образом, органы местного самоуправления несут ответственность не за финансирование тех или иных муниципальных учреждений, а за весь комплекс мероприятий, имеющий конечной целью предоставление бюджетных услуг, и за результаты предоставления бюджетных услуг. Соответственно мерой эффективности деятельности органов местного самоуправления является качество предоставляемых бюджетных услуг, а не своевременность и объемы бюджетного финансирования.

Перечень вопросов местного значения, приведенный в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3, определяет полномочия органов местного самоуправления каждого типа муниципальных образований.

Полномочия публичной власти, исполнение которых влечет необходимость осуществления бюджетных расходов, являются правами и обязанностями по нормативно-правовому регулированию, финансовому обеспечению и исполнению (финансированию) расходных обязательств, связанных с выполнением функций государства и местного самоуправления.

Нормативное правовое регулирование расходных обязательств состоит в установлении законодательными и иными нормативными правовыми актами целей, общих принципов, объема, порядка и условий осуществления деятельности органов власти, требующих определенных бюджетных расходов. Нормативное правовое регулирование осуществляется в форме введения (определения общих целей, принципов и механизмов) и установления (определения объема, структуры, порядка исполнения) расходных обязательств.

Расходные обязательства муниципальных образований могут вводиться как федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации (например, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями), так и органами местного самоуправления муниципальных образований (расходные обязательства, связанные с решением вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Федерации), но устанавливаться могут исключительно органами местного самоуправления муниципальных образований.