Никола Димитри - Руководство по закупкам

В контексте последних двух пунктов конкурентные торги широко признаны как привлекательный закупочный механизм, имеющий преимущества по нескольким причинам [141]. В основном, они рассматриваются как процедура, позволяющая стимулировать и продвигать конкуренцию. По своей природе открытые конкурентные торги привлекают потенциальных поставщиков из многих отраслей. Более того, в условиях конкуренции со стороны большого количества потенциальных поставщиков каждый из них имеет мотивацию не раздувать свои цены. Действительно, открытие справедливой рыночной цены часто называется в числе главных достоинств конкурентных торгов. Открытые конкурентные механизмы также отличаются прозрачностью, что облегчает предотвращение коррупции, как в государственном, так и в частном секторах, где у менеджеров по закупкам могут появиться стимулы обойти систему в обмен на взятки и иные нелегальные бонусы. Данные характеристики вкупе с аргументами в пользу равных возможностей оправдывают появление таких законодательных актов, как Правила закупок для федеральных нужд (FAR), поддерживающих и поощряющих использование конкурентных торгов в госзакупках США.

Примечательно, что в частном секторе одинаково широко распространены как конкурентные торги, так и переговоры. К примеру, с 1995 по 2000 гг. 44 % всех проектов строительства нежилых зданий в Северной Калифорнии для частного сектора были осуществлены через переговоры и только 18 % проектов было осуществлено путем открытых тендерных процедур. Использование переговоров с единственным поставщиком распространено и в сфере высоких технологий и программного обеспечения, а также в оборонных закупках. Эта глава служит основой сравнительного анализа конкурентных торгов и переговоров и связывает механизм присуждения контракта с процедурами платежей по контракту. В частности, сделана попытка анализа, в каких случаях конкурентные торги с присуждением контракта с фиксированной ценой оказываются эффективней переговоров с заключением контракта типа «издержки плюс», а в каких наоборот.

Для раскрытия перспективы этой главы стоит отметить, что в основном экономический анализ описывает закупочную проблему следующим образом. Поставщик обладает информацией о производственных издержках, которой нет у закупщика. Таким образом, закупщик использует искусные способы, для того чтобы сделать вывод о затратах поставщика, предлагая ему на выбор много потенциальных проектов с целью заставить его выбрать именно тот проект, который действительно будет реализован [142].

Тем не менее исследователи и практики инжиниринга и управления строительством утверждают, что основной проблемой в закупках является не то, что поставщики знают гораздо больше закупщиков о продукции (т. е. имеет место факт сильной асимметричности информации между поставщиком и закупщиком) на старте проекта, но то, что и для закупщика, и для поставщика возрастает доля неопределенности исполнения работ и возникает множество важных конструктивных изменений проекта уже после подписания контракта и начала производства. Данные изменения обычно происходят в результате неудачного дизайна закупок, непредвиденных обстоятельств и изменений в законодательных требованиях [143].

Хорошим подтверждением значимости адаптации ex post является строительство музея «Центр Гетти» в Лос-Анджелесе. Это здание площадью 24 акра (9,7 га) и стоимостью в 1 млрд долл. строили более восьми лет [144]. Дизайн проекта был изменен из-за сложно предсказуемых особенностей участка. Геологическая структура проекта включала каньоны, плоскости скольжения и линии тектонического нарушения, вызванные землетрясениями; безусловно, все это создавало большие трудности команде архитекторов и подрядчиков. К примеру, из-за ошибки подрядчика был неожиданно вызван оползень, сдвинувший около 75000 кубических ярдов (57340 м 3) земли. Еще больше разрушений принесло землетрясение 1994 г. Трещины, появившиеся в сварных швах стальной рамы здания, заставили подрядчиков провести переоценку адекватности использованных стандартов проектирования в сейсмичных районах. Проектную документацию также пришлось изменить из-за изменений в законодательстве – получение разрешения на эксплуатацию здания потребовало добавления 107 дополнительных элементов. Тем не менее логично заключить, что по мере возникновения проблем именно у подрядчика находилась основная информация касательно затрат и методов внедрения изменений. Более свежим и вызвавшим еще больше споров примером является «Большой туннель» в Бостоне [145]. В этом проекте 12000 изменений и поправок к 150 контрактам на проектирование и строительство привели к превышению бюджета на 1,6 млрд долл. В основном изменения были вызваны неудовлетворительной проектной документацией и отличными от ожидаемых условиями местности [146].

Исходя из данных наблюдений, можно сказать, что проблема закупок действительно заключается скорее в сглаживании возможных изменений контракта или обходе адаптации контракта после начала проекта, нежели в раскрытии информации поставщиком до выбора проекта. В этой главе мы утверждаем, что форма контракта и механизм его присуждения может смягчить эту проблему закупок. В частности, компромисс между стимулами к снижению затрат и стимулами к осуществлению изменений и обмену информацией станет ключевым аргументом в пользу того или иного контрактного решения.

Мы утверждаем, что простые закупки, которые, по определению, несложно проектировать и в которых с достаточной определенностью ясно, что необходимо сделать, должны проводиться с использованием контрактов с фиксированной ценой, проектироваться как можно точнее (чтобы избежать необходимости адаптации) и присуждаться путем конкурентных торгов. Сложные закупки, которые, напротив, сложно спроектировать и которые полны сюрпризов в своей финальной конфигурации, следует проводить с использованием контрактов «издержки плюс», их стоит проектировать с малой степенью полноты проекта (с тем расчетом, что в ходе развития проекта понадобится его адаптация) и присуждать в ходе переговорного процесса квалифицированному поставщику с хорошей репутацией [147].

Идея наших рекомендаций была вызвана постоянной необходимостью выбора между стимулированием снижения затрат и предотвращением дорогостоящих и трудоемких переговоров, следующих за появлением необходимости в изменениях. Сильные стимулы к снижению затрат, заключенные в контрактах с фиксированной ценой, приведут к тому, что в момент переговоров по внесению изменений в договор и проект стороны не будут иметь возможности к проявлению гибкости. Потеря эффективности часто происходит из-за споров по поводу цены, в то время как настоящая проблема текущего поставщика заключается в желании использовать необходимость изменений для своей выгоды. Напротив, контракты «издержки плюс» не способствуют мерам по снижению затрат, но облегчают процесс переговоров по внесению изменений и адаптации начальных требований контракта [148].