Василий Щепетев - История государственного управления в России

В 1731 г. при Сенате была образована Канцелярия тайных розыскных дел, которая расследовала и производила суд по государственным преступлениям. В 1762 г. ее упразднили, а вскоре учредили тайную экспедицию Сената, занимавшуюся расследованием наиболее важных дел о политических преступлениях, например, дела Пугачева, Радищева и т. д.

После смерти Петра I политическая роль Сената ослабла. Оставаясь формально высшим правительственным органом, он, по существу, подчинялся Верховному тайному совету, а ряд коллегий вышел из его подчинения (военная, иностранных дел, адмиралтейская). За Сенатом сохранились только судебные функции.

Частично значение Сената было восстановлено в первый период царствования Анны Иоанновны и особенно в царствование Елизаветы Петровны.

Падение роли Сената произошло в царствование Екатерины II. В 1763 г. она разделила его на шесть обособленных друг от друга департаментов, что значительно снизило его роль. Павел I превратил Сенат в высшее судебное учреждение, лишив его административных функций.

Коллегии. Многочисленная, сложная, запутанная и бессистемная структура приказов не отвечала требованиям нового правления, которое стремился установить Петр I, поэтому он осуществил коренную перестройку органов центрального управления.

Вместо приказов в 1717 г. были введены 11 коллегий.

Военная;

Адмиралтейская;

Коллегия иностранных дел;

Камер-коллегия (сбор налогов);

Штатс-контор-коллегия (расходы);

Ревизион-коллегия (контроль за расходами и доходами);

Мануфактур-коллегия (управление легкой промышленностью);

Берг-коллегия (горное дело, металлургия);

Коммерц-коллегия (внешняя торговля);

Юстиц-коллегия (судебные учреждения);

Главный магистрат – на правах коллегии;

Святейший Синод (также на правах коллегии).

Впоследствии Ревизион-коллегия слилась с Сенатом, была воссоздана Вотчинная коллегия для земельных дел. Для управления городами в 1721 г. учрежден Главный магистрат. В 1722 г. сформирована Малороссийская коллегия для регулярного управления «малороссийским народом».

Хотя принцип построения коллегий носил отраслевой характер, по некоторым сферам государственного управления (просвещение, здравоохранение, почта, полиция, дворцовое управление и т. д.) коллегии созданы не были.

Коллегиальное управление в России было введено по шведскому образцу: в 1718 г. Петр I указал сочинить регламенты для всех коллегий на основании «шведского устава».

Присутствие коллегии состояло из 11 членов: президента, четырех советников, четырех асессоров, к которым добавлялся один советник или асессор из иностранцев. Из двух секретарей коллежской канцелярии один также назначался из иностранцев.

Коллегии отличались от приказов тем, что все вопросы государственного управления между ними были более четко распределены.

Кроме того, все коллегии имели одинаковую структуру. Они состояли из присутствия и канцелярии. Президент коллегии назначался царем, вице-президент – царем по представлению Сената, остальные члены коллегии – Сенатом. Присутствия заседали ежедневно. Все решения принимались путем голосования, по большинству голосов, в отличие от приказов, где все дела решались единолично руководителем приказа.

Канцелярия коллегии состояла из секретаря, нотариуса, переводчика, актуария, копиистов, регистраторов и канцеляристов.

Коллегии подчинялись царю и Сенату. Основной формой деятельности коллегии являлись заседания ее общего присутствия.

Отмечалось, что «порядок производства дел в коллегиях был следующий: все пакеты, адресованные на имя коллегии, приносились в коллегию и сдавались дежурному чиновнику. Он расписывался в получении их и, не распечатывая, представлял в присутствие. Все указы Государя и Сената распечатывал президент, прочие бумаги – старший по нем член. Секретарь в то же время отмечал на бумаге нумер и время поступления ее и сдавал актуариусу для записи во входящий журнал, назначая с тем вместе и стол, в котором бумага должна производиться.

По изготовлении дел в канцелярии секретарь докладывал их присутствию; сначала докладывал дела государственные, потом – частные. По прочтении дела члены подавали голоса, и большинством их решалось дело. Но если голоса были равны, то перевес брала та сторона, на которой был председатель. Произнесенное таким образом решение нотариус вкратце вносил в протокол, означая в нем месяц и число заседания; протокол в тот же день подписывался всеми членами. По состоявшимся решениям в канцелярии составлялись исполнительные бумаги и отсылались по принадлежности. Все решенные дела по истечении известного времени сдавались в архив».

С введением коллегий в России усилилась коррупция. Исследователи отмечали: «Ранее, в Московском государстве до Петра I, чиновники могли официально „кормиться от дел“, получая натуральную или денежную плату от населения за услуги. В петровское время государство монополизировало источники существования чиновников с целью поставить их в большую зависимость от власти и противопоставить в этом отношении основной массе населения страны. Обычай, ранее допускавший систему кормлений и фактически поощрявший систему поборов с населения, был заменен законом, вводившим фиксированный размер оклада в соответствии с занимаемой должностью. Кормление от дел вне системы государственного обеспечения и контроля было объявлено преступлением, взимание с населения поборов – приравнено к взятке, а продолжающаяся практика такого рода – поставлена вне закона. Отрыв правовой нормы от реального положения вещей был, однако, настолько велик, что преодолеть его возможно было лишь отступлением от закона. Данный конфликт разрешался на практике созданием системы коррупции – совокупности неписаных правил и особой чиновничьей круговой поруки, фактически ставивших бюрократию и источники ее обогащения вне социального контроля. Именно с петровского времени поэтому коррупция становится той смазкой, без которой не могут прийти в движение колеса государственной машины».

В 1699 г. при Боярской думе, потерявшей свое прежнее значение, была создана Ближняя канцелярия, в которой по началу проходили и думские заседания, с 1704 г. – с участием и приказных судей. С 1708 г. эти заседания, ставшие постоянными, стали именоваться Консилией Министров (так стали называть начальников приказов). При отъезде царя Петра государством управляла Консилия, пытавшаяся решить все государственные проблемы с помощью царских именных указов. Боярская дума больше не собиралась. В октябре 1704 г. была создана личная канцелярия царя (кабинет Петра I, просуществовавший до 1727 г.), решавшая по его приказам многие проблемы управления страной и подготовки законодательства.