Василий Щепетев - История государственного управления в России

Кроме традиционно возлагавшихся на местных администраторов забот о военных делах и финансах Петр I поручил губернаторам совершенно новую деятельность – полицейскую. Губернатор был начальником всех военных, пребывавших в губернии, собирал налоги, составлял общую ведомость всех доходов и расходов по губернии, наблюдал за хозяйственной городской деятельностью своей губернии.

Прежний областной правитель – воевода, имевший огромную власть, но недостаточно подчиненный контролю центрального правительства, превращался в губернатора – хозяина и опекуна вверенной ему губернии, строго подчиненного и ответственного перед правительством. Губернией он управлял или непосредственно, или же через присутственные места с определившимся порядком делопроизводства, строго обозначенным кругом служебных прав и обязанностей должностных лиц, из которых слагалось каждое присутственное место. Главным таким местом являлось губернское правление, занимающееся делами общего благоустройства и безопасности в губернии.

Кроме губернатора в состав губернского правления входили: обер-комендант, отвечающий за военные дела; ландрихтер, т. е. губернский судья (с 1719 г. вместо этой должности был учрежден надворный суд); обер-комиссар, распоряжавшийся финансами; обер-провиантмейстер, ведавший хлебными запасами для армии, и управитель дворцовых имений.

У воевод в провинциях также были свои помощники: камерир (ведал сбором всех податей и налогов, заготовкой продовольствия для армии); рентмейстер, или казначей (занимался приемом, хранением и отпуском государственных средств); обер-комендант (правитель провинциального города, начальник местного гарнизона, правитель конторы рекрутских дел) и вальдмейстер (заготавливал корабельный лес и занимался охраной лесов).

Во главе дистриктов, или уездов, стояли выборные из числа дворян – земские комиссары, помощниками которых были нижние комиссары, мостовые надзиратели и другие.

Согласно реформе Петра I губернии были разделены на 45 провинций, во главе которых стояли губернаторы, вице-губернаторы или воеводы. Провинции делились на округа – дистрикты. Администрация провинций подчинялась непосредственно коллегиям. Четыре коллегии (Камер, Штатсконтора, Юстиции и Вотчинная) располагали на местах собственным аппаратом из камеристов, комендантов и казначеев.

Областная реформа, отвечая потребностям самодержавной власти, была в то же время следствием развития бюрократической тенденции, характерной уже для предшествующего периода. Именно с помощью усиления бюрократического элемента Петр I намеревался решать все государственные вопросы. Реформа привела не только к сосредоточению финансовых и административных полномочий в руках губернаторов – представителей центральной власти, но и к созданию на местах разветвленной иерархической сети бюрократических учреждений с большим штатом чиновников.

Прежняя система «приказ – уезд» была удвоена: «приказ – губерния – провинция – уезд». Во главе провинции обычно стоял воевода, финансовое и полицейское управление в уезде возлагалось на земских комиссаров, частично избираемых уездными дворянами, частично назначаемых сверху.

Губернаторам перешла часть функций приказов (особенно территориальных), их количество было сокращено.

Указ об учреждении губерний завершил первый этап реформы местного управления. Однако деление на губернии оказалось слишком крупным и не позволяло осуществлять на практике эффективное управление, особенно при существовавших тогда коммуникациях. Поэтому в каждой губернии были крупные города, в которых управление осуществляла прежняя городская администрация.

Вокруг вновь образованных промышленных предприятий, мануфактур, приисков, шахт и верфей при Петре I появлялись новые поселения городского типа, в которых стали формироваться органы самоуправления. Уже в 1699 г. Петр I, желая предоставить городскому сословию полное самоуправление по западному типу, приказал учредить бурмистрскую палату в Москве, а по городам учредить бурмистров «к расправным и купецким делам и соборам» и «выбирать им в бурмистры меж себя погодно… добрых и правдивых люден, кого они меж себя и поскольку человек похотят».

Бурмистрские избы ведали сбором податей, налогов, вопросами, связанными с несением повинностей городского населения, а также судом над ним. В состав бурмистрских изб входили бурмистры – выборные от купцов, фабрикантов, сотен и слобод. Выборы бурмистров проводились ежегодно. Бурмистры, в свою очередь, выбирали из своей среды на каждый месяц президента, который стоял во главе избы.

В городах стали формироваться органы самоуправления: посадские сходы, магистраты, которые заботились о развитии торговли и промышленности, об организации школ, осуществляли финансовую деятельность и суд по гражданским делам.

Городское сословие стало оформляться юридически. В 1720 г. в Санкт-Петербурге в связи с созданием коллегий на правах коллегии был учрежден Главный магистрат, которому поручалось «ведать все городское сословие в России».

По регламенту Главного магистрата 1721 г. горожане разделялись на регулярных граждан и «подлых» людей. Регулярные граждане, в свою очередь, делились на две гильдии. Первая гильдия: банкиры, купцы, доктора, аптекари, шкиперы купеческих судов, живописцы, иконописцы и серебряных дел мастера. Вторая гильдия: ремесленники, столяры, портные, сапожники, мелкие торговцы. Гильдии управлялись гильдейскими сходами и старшинами. Низший слой городского населения выбирал своих старост и десятских, которые могли доносить магистрату о своих нуждах и просить их об удовлетворении.

По западноевропейскому образцу создавались цеховые организации, в которых состояли мастера, подмастерья и ученики, руководимые старшинами. Все остальные горожане в гильдии не вошли и подлежали поголовной проверке с целью выявления среди них беглых крестьян и возвращения их на прежние места проживания.

Деление горожан на гильдии оказалось формальным, так как проводившие его военные ревизоры, прежде всего заботившиеся об увеличении числа плательщиков подушной подати, произвольно включали в члены гильдий и лиц, не имеющих к ним отношения. Появление гильдий и цехов означало, что корпоративные начала противопоставлялись феодальным принципам хозяйственной организации.

Органы полицейского управления. В XVII – начале XVIII в. охраной порядка ведали воеводы, а в Москве – Приказ земских дел. После проведения губернской реформы полицейские функции были возложены на губернаторов и комендантов. В Петербурге и Москве созданы специальные полицейские органы.