Array Коллектив авторов - Административное право Российской Федерации: Учебник

Право внутреннего управления считалось административным правом (в узком смысле). В широком смысле под административным правом понималась совокупность норм, определяющих в целом всю государственную деятельность, в том числе финансовое, военное, церковное и международное право.

Административное право – относительно молодая отрасль права. В западноевропейских государствах оно начинает формироваться в эпоху промышленных революций как реальная потребность государства. Управленческая деятельность институтов государства постепенно начинает подвергаться действию имеющих специфический характер административно-правовых норм. До возникновения административного права управление регулировалось общеправовыми нормами, действовавшими и в отношении всех остальных субъектов права.

Административно-правовые системы различных государств отражают общие тенденции развития как современной государственности, так и особенности эволюции развития отдельно взятых стран.

По мнению проф. Ю.Н. Старилова основными предпосылками становления и формирования административного права стали, с учетом накопленного исторического опыта государственного строительства и потребностей общества, следующие факторы:

♦ обеспечение общественного благополучия (развитие экономики, финансов, хозяйства, управления) и защита общества от опасностей;

♦ создание аппарата управления и упорядочение управленческой деятельности;

♦ создание порядка управления, а затем «связывание» административной власти (административных действий и мероприятий) правовыми нормами;

♦ установление в законах взаимных прав и обязанностей граждан и государства, т.е. правовая регламентация взаимоотношений между государством (и его властью) и обществом (гражданами);

♦ определение правовым путем порядка рассмотрения возникающих между гражданами и властными государственными управленческими органами споров;

♦ обеспечение законности в сфере публичного управления.

Другой известный российский ученый-административист профессор К.С. Бельский считает, что возникновению и развитию административного права как самостоятельной отрасли способствовали следующие три фактора:

1) регламентация охраны общественного порядка;

2) регламентация государственного управления;

3) обеспечение реализации субъективных прав граждан.

Зарождение или утрата общественного значения какой-либо отрасли права всегда исторически обусловленный процесс, в основе которого лежит общественная потребность. В античное время, а затем и в эпоху феодализма административное право не было востребовано в силу того, что отсутствовали соответствующие социальные условия. В государствах этого периода не было потребности в централизованном выполнении полицейских функций (по обеспечению общественного порядка, а также и по обеспечению общего благосостояния). Эти функции в том или ином виде в существовавших в те эпохи поселениях, селах, крепостях и небольших городах выполнялись самими общинами.

В западноевропейских странах административное право развивалось практически по «единому сценарию». В эпоху абсолютизма существовавшие в то время государства, суверенные территориально, приняли абсолютизм как форму правления по французскому образцу. Он давал правителю неограниченную власть и обеспечивал жесткое административное управление, ведение упорядоченного финансового хозяйства и формирование регулярной армии.

Германское государство периода абсолютизма формально провозглашало правовую защиту на уровне империи и на уровне территорий. Однако правовая «дорога» в императорский суд и в императорский совет была осложнена тем, что многие сословия в империи унаследовали привилегии и потому не подчинялись судебной юрисдикции. На отдельных территориях (в государствах) создавалась административная юрисдикция (так называемая камеральная юстиция), в чью компетенцию входило рассмотрение и разрешение административными органами дел (споров), возникающих в процессе управленческой деятельности.

В сфере правовой защиты граждан особое значение в административном праве приобрел вышедший из римского права термин «фискус». Реализация этого понятия на практике, с одной стороны, сделала возможным разъединение государственного и личного (княжеского) имущества, а с другой – подтверждала сословную структуру государства. Если гражданин жаловался на правителя (князя), то это означало, что он жаловался не на него конкретно, а на фискус, т.е. на государственную власть, и его органы. Следовательно, властные суверенные полномочия князей (правителей) переводились в разряд частноправовых отношений.

Родиной административного права считается Франция. Специалисты объясняют, что более раннему по отношению к другим государствам процессу «формирования административного законодательства в этой стране способствовала Доктрина, в соответствии с которой органы управления должны быть безоговорочно отделены от судов, к которым французская буржуазия не питала доверия» [21] См.: Административное право зарубежных стран : учеб, пособие / под ред. проф. А.Н. Козырина. СПАРК. 1996. С. 2. .

Административно-правовые нормы стран континентальной (романо-германской) правовой системы регламентируют прежде всего организацию системы государственного управления, их взаимоотношения, внутреннюю структуру и правовой статус, а также регулируют отношения между административными учреждениями и отдельными гражданами.

В отличие от континентальной правовой системы в англосаксонских странах административное право стало развиваться в самостоятельную отрасль несколько позднее. До его появления в Великобритании в отношении органов государственного управления применялись нормы общего права ( commonlaw ). С расширением государственного вмешательства в экономику и другие сферы общественной жизни одновременно увеличивается объем административной деятельности и возрастает роль аппарата административной власти. Этот процесс сопровождается формированием системы нормативных актов, предназначенных регламентировать деятельность только органов государственного управления.

В англосаксонской системе административно-правовое нормотворчество сосредоточилось на выработке процессуальных гарантий прав частных лиц против произвольных действий государственных органов. Современная административистика ведущих стран англосаксонской правовой системы (Великобритания и США) исходит из того, что административное право не регламентирует организацию и структуру государственного аппарата, зато детально регулирует практически все аспекты отношений частных лиц и административных органов.